——乔恩来诉禹城市伦镇沈屯村民委员会承包经营权纠纷案 【裁判摘要】农村集体经济组织成员全家外出打工，不在本村居住，对原承包土地弃耕，现在要求重新承包土地的，村委会应当在机动地中调剂解决，没有机动地的，应当通过土地流转的方式解决，不能以未向乡村集体缴纳相关费用作为拒绝承包土地的理由。【案情】乔恩来全家于1991年把自己当时的承包土地私自转包给本村的乔德文、乔德路耕种后外出打工。后来乔德文、乔德路以种地负担过重为由把转包的土地交回了集体。乔恩来全家的户口未迁出沈屯村。2004年，沈屯村委会曾召开村民代表会议，通过了关于在外打工的本村村民现全家回村申请要地的规定，规定成年人必须先向村内交款1500元，来补偿以前的村内各项基础建设费用（包括修柏油路、打机井、两次电改、配电室、变压器劳力投资）和村委会临时垫交的以资代劳费用，该规定已得到本村集体成员的实际执行。2005年，乔恩来返乡要求承包土地而不同意承担费用，因此形成纠纷，诉至禹城市人民法院。【裁判】禹城市人民法院认为，乔恩来因为原来承包土地上缴各种费用负担较重，因此放弃土地承包经营权。乔恩来在外期间，沈屯村委会替乔恩来上缴了按户籍登记的应由乔恩来承担的以资代劳费用，而且沈屯村委会组织村内成年人集体筹资，使村内集体设施得到较大改善，乔恩来作为受益人应承担相应费用。同时，沈屯村委会的承包方案是依照《中华人民共和国农村土地承包法》第十八条、《中华人民共和国村民委员会组织法》第十七条和第十九条第六项的规定通过的，程序合法，内容没有违反法律法规的强制性规定，沈屯村委会据此要求乔恩来家的成年人承担义务并无不妥，应予支持。判决：一、被告沈屯村委会按本集体经济组织成员的地亩数标准发包给原告乔恩来家口粮地。二、原告乔恩来承担家中每个要地成年人1500元的义务。三、驳回原告乔恩来的其他诉讼请求。乔恩来提出上诉。德州市中级人民法院认为，乔恩来虽在外生活多年，但户口并未迁出本村，因乔恩来在外居住生活十几年，现在并未承包或耕种本村的土地，最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》（以下简称《农村土地承包纠纷案件司法解释》）第一条第二款规定：“集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决”，根据以上规定，乔恩来在未实际取得土地承包经营权的情况下，其要求沈屯村委会按本村村民的同等标准分给其口粮田，不属于人民法院受理案件的范围，乔恩来应向有关行政主管部门申请解决，因此，应驳回乔恩来的起诉，判决：一、撤销禹城市人民法院（2005）禹民初字第480号民事判决；二、驳回乔恩来的起诉。山东省人民检察院依乔恩来的申请提起抗诉。德州市中级人民法院经再审认为：乔恩来一家在农村实行第一轮土地承包时即已取得了土地承包经营权之事实，被申请人沈屯村委会无异议，应予认定。1991年乔恩来因承包土地上缴各种费用负担过重，而将自家的承包土地私自转包给本村乔德文、乔德路耕种后外出打工十几年，期间，沈屯村委会将该土地收回集体，并又承包给本村其他村民耕种，对此，乔恩来自称经常回家看望母亲，其应当知道土地已收归集体，而当时并未提出异议，故应认定乔恩来的行为属于对承包土地的弃耕。乔恩来一家的户口现仍在沈屯村，其要求全家返村种地，取回土地承包权符合当前的国家法律政策，本院应予支持。农民依法享有的土地承包经营权是其安身立命的根本，为实现粮食增产，农民增收，切实解决耕地的弃耕、撂荒问题，《农村土地承包法》对发包方收回承包地做了严格的限定，中共中央多次出台政策，国务院办公厅亦于2004年3月、4月连续发出了《关于尽快恢复撂荒耕地生产的紧急通知》及《关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》，其精神就是要求各地严格执行《农村土地承包法》的规定，任何个人和组织不得以土地撂荒为由收回农户的承包地。对《农村土地承包法》实施以前收回的抛荒承包地，如农户要求继续承包耕作，原则上应允许继续承包耕种；如原承包地已分配给本集体经济组织成员的，可在机动地中予以解决，没有机动地的，要帮助农户通过土地流转获得耕地。对于沈屯村委会提出根据本村制定的村规民约，要求乔恩来按家庭每个成年人须交1500元的标准向集体缴纳相关费用后再分给土地之答辩理由于法无据，且在一审中沈屯村委会也未提出反诉，本院不予采纳，对缴纳费用及其双方是否形成债权债务关系沈屯村委会可另案起诉。综上所述，本院认为，原一审判决沈屯村委会发包给乔恩来口粮地是正确的，但判决分地的前提是乔恩来应承担家中每个要地成年人1500元的义务欠妥，亦有违程序，应予以纠正；本院二审引用《农村土地承包纠纷案件司法解释》第一条第二款之规定，认定乔恩来系未实际取得土地承包经营权而提起民事诉讼，不属于人民法院的收案范围，而裁定驳回乔恩来的起诉属于定性错误，导致适用法律错误，应予以撤销。依据《中华人民共和国农村土地承包法》及中共中央、国务院的有关规定、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十三条第一款第（三）项的规定，判决：一、撤销本院（2006）德中民一终字第563号民事裁定和禹城市人民法院（2005）禹民初字第480号民事判决第二项，即：乔恩来承担家中每个要地成年人1500元的义务。二、维持禹城市人民法院（2005）禹民初字第480号民事判决第一、三项，即：沈屯村委会按本集体经济组织成员的地亩数标准发包给乔恩来家口粮地；驳回乔恩来的其他诉讼请求。【评析】一、明确权利。《农村土地承包法》指出：“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。”表明了凡是农村集体经济组织的发包土地，只要是本集体经济组织的内部成员都有平等的承包的权利。就本案而言，乔恩来户口并未迁出本村，其集体经济组织成员的身份没有改变，这点并没有异议。根据最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款规定：“集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决”，就确定是否应有人民法院受理此类纠纷，需要从集体经济组织成员权的性质以及土地承包经营权的基础两个方面来考虑，对于其是否具有土地承包经营权的基础即是否签订土地承包合同。在本案中，乔恩来原已与村集体签订了土地承包合同，根据《土地承包法》第二十条规定：“耕地的承包期为三十年”，其土地承包合同并未到期，在承包期内外出打工，此种情况符合弃耕的规定，属于法院的受理范围。另外，承包土地是农民的基本权利，是法律明确规定的，不能附加任何条件，即不能以未向乡村集体缴纳相关费用为由阻碍农民行使承包土地的权利，对于农民拖欠村集体的相关费用，村集体可以另案起诉处理。二、处理原则。前几年，承包土地时上缴各种费用，在负担过于沉重的情况下，农民弃耕、撂荒外出打工现象普遍存在。发包方乘机将土地收回，并发包给他人，使得这些农民回到农村时，无地可种。土地是农民赖以生存的基础，农民通过家庭承包方式依法享有土地承包权，在性质上属于物权，发包方收回承包方弃耕、撂荒的承包地是对法定物权的侵害，土地承包经营权人有权基于物权人的身份寻求法律保护。根据不同情况，妥善解决好弃耕农民的土地问题是确保农村社会稳定的重点所在。最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第六条规定：“因发包方违法收回、调整承包地，或者因发包方收回承包方弃耕、撂荒的承包地产生的纠纷，按照下列情形，分别处理：（一）发包方未将承包地另行发包，承包方请求返还承包地的，应予支持； （二）发包方已将承包地另行发包给第三人，承包方以发包方和第三人为共同被告，请求确认其所签订的承包合同无效、返还承包地并赔偿损失的，应予支持。但属于承包方弃耕、撂荒情形的，对其赔偿损失的诉讼请求，不予支持。”本条就是针对因发包方违法收回、调整承包地，或者收回承包方弃耕、撂荒的承包地产生的纠纷如何处理的规定。根据《土地承包法》及相关司法解释，我们可以总结出，对于弃耕土地外出打工现返乡索要土地的，可以通过以下途径加以解决：一是村集体收回的弃耕地，尚未重新发包的可以继续发包给原承包方继续承包；二是村集体有机动地的可以用机动地解决；三是原弃耕地村集体交由他人代包的可以让其代包人退还给原承包人；四是村集体确实无地的可通过承包经营权流转形式让原弃耕农民代包他人的承包土地；五是村集体将原弃耕农民的土地收回后已全部发包出去了，村集体没有其它的土地，如果本集体经济组织弃耕农民要求承包地较多，且占有人口比重较大的，只要本集体经济组织三分之二以上的成员同意，可以按照有关法定程序适当调整土地。(作者单位：山东省德州市中级人民法院 )
