刑事案件不起诉制度，是指人民检察院依其职权，对侦查终结移送起诉的案件进行审查后，认为符合法律规定终止刑事诉讼的条件，不应和不必对犯罪嫌疑人定罪，从而作出不将行为人交付审判机关进行审判的一种诉讼制度。刑事案件不起诉制度在世界各国，不论在英美法系国家还是在大陆法系国家，都使用得非常广泛。由于法治传统和历史渊源的不同，刑事案件不起诉制度在我国远远没有国外应用得广泛。2002年5月8日德国马普法学研究所所长阿尔布莱希特教授前来武汉讲学，谈及德国的刑事案件不起诉制度，给笔者很多感触，特作拙文，以期能对我国的刑事不起诉制度有所裨益。二、德国检察官不起诉斟酌权的形成和确立德国检察官在刑事诉讼中实行的基本原则有两项，即法治原则与机会原则。德国刑事诉讼法第152条明确规定了起诉法定原则。第152条规定："提起公诉权，专属检察院行使。除法律另有规定外，在有足够的事实根据时，检察院负有对所有的可予以追究的犯罪行为作出行动的义务。"该原则要求所有犯罪行为都应予以追究，而不能有所例外，对刑事犯罪给予惩罚必须通过检察官来实现，只要犯罪嫌疑人存在足够的犯罪嫌疑，只要对犯罪嫌疑人的指控具备充分理由，只要符合法律规定的起诉条件，检察机关就必须提起公诉。因为起诉法定原则强调了合法性、公平性，因此又称起诉合法主义。德国刑事诉讼第152条规定的起诉法定原则实际上排除了公诉机关对起诉的自由裁量权。从理论上分析，德国长期以来实行起诉法定主义，与其历史渊源和法治传统有关。首先，起诉法定主义与有罪必罚的报复型刑罚思想和注重对犯罪分子进行特殊预防的刑事政策有着密切的联系；同时，实行起诉法定主义可以在对犯罪进行追诉的问题上统一标准，加强法制，防止检察机关擅专职权，徇私舞弊；此外，起诉法定主义还可以有效地防止刑事司法受政治势力左右，在追诉犯罪时排除非法干扰和不当影响。但起诉法定原则在司法实践中受到越来越大的冲击。一方面德国战后犯罪现象明显呈上升趋势。犯罪嫌疑人已由六十年代的100万上升至九十年代的700万。另一方面犯罪也日趋复杂化，环境犯罪、经济犯罪、跨国犯罪等新的犯罪形式的出现，使调查取证出现很大困难。虽然犯罪形势发生变化，但司法人员的数量在过去三十年中却处于相对稳定的状态，加之东西德统一以后，德国出现的财政困难，都使得如何既能缩短刑事诉讼程序、减轻司法压力，又能解决犯罪成为德国司法界探讨的一个重要问题。为此，德国理论界认为可以通过三种途径解决这一复杂的问题：1．引入机会原则，即赋予检察官一定的权力，用以撤销案件或决定不起诉；2．适用简易程序，由检察官对犯罪嫌疑人做出警告、罚款等决定，由法官签字后生效；3、引进美国辩诉交易制度。机会原则，即起诉便宜原则开始受到德国理论界和司法界的重视。从二十世纪六十年代开始，德国司法界逐渐接受了起诉便宜原则，立法者也认识到当初建构的合法性原则有其本身无法弥合的缺陷，逐步对刑事诉讼法进行了修订。1964年议会通过法律赋予检察官享有起诉斟酌权，即赋予检察官一定的自由裁量权，但检察官在作出不起诉时要征得法官的同意。1975年德国议会又制定法律减弱了对检察官自由裁量权的控制，新颁布的法律给检察官较大的权利，原先只有法官拥有的某些权限赋予了检察官，包括可以对犯罪嫌疑人处以罚款、要求其提供社区公益性服务等，这在某种程度上与法官的刑罚权并无二致。这样，立法者在法律上承认了起诉法定原则可以有例外。机会原则开始在德国正式实行。机会原则在德国《法律大辞典》上是这样被定义的："谓诉追机关对犯罪事实己明，而予诉追条件亦相符合时，仍得自由参酌情形决定是否提起公诉之主义也。"即指在完全符合条件的情况下，检察机关享有自由裁量权，可根据情况决定是否提起公诉，追究犯罪。在刑事追究利益不大，优先考虑程序的经济性或者有其它的法律政治利益与刑事追究相抵触的时候，尽管存在着行为嫌疑，检察院仍可以对此不立案侦查和提起公诉。实行起诉便宜主义，意味着并非一切犯罪都必须提起公诉，而是要根据具体案情权衡一下有无追诉的必要，表明法律授予公诉机关在确定是否对犯罪进行诉追时一定的裁量权。由起诉法定主义发展到起诉便宜主义，意在使对犯罪的追诉更符合刑事诉讼的目的，适用刑事政策的要求，强调诉讼的目的性、合理性，因此诉讼理论又称起诉便宜原则为起诉合理原则。1、被害人的自我救济途径，即德国规定的被害人强制起诉原则。根据德国刑事诉讼法典第172条的规定，对于检察机关的不起诉决定，被害人有权提起强制起诉程序进行制约。被害人接到检察官终止诉讼的决定时，他有权在2周之内向该检察官的上级检察官提出申诉。上级检察官审查后可以继续开始诉讼程序，也可以维持不起诉的决定。如果被害人对上级检察机关维持不起诉的决定不服，可以在一个月以内向州高级法院申请作出强制起诉的决定。州高级法院以决定的形式作出裁决，可以裁定驳回申请，也可以决定提起公诉。当作出提起公诉的决定时，检察官必须执行该决定，正式提起公诉。实行强制起诉制度，是对检察官行使不起诉权的制约，同时也是在诉讼中对被害人合法权利的保护。2、来自法院的规制。根据德国刑事诉讼法的规定，德国检察官不起诉权的行使绝大多数必须征得开始审判程序的法院同意，只有对行为后果显著轻微尚未受到最低刑罚威胁的案件，检察机关才可以不经法院同意直接作出不起诉决定。当然法律虽然明确规定了检察官行使不起诉权应经开始审判程序的法院同意，但在司法实践中有相当数量的刑事案件，检察机关采取直接撤销案件的方式将案件处理在未开始审判程序之前，对于此类案件中检察机关的裁量权，法院是无法进行监督的。3、州司法部对检察机关刑事不起诉权的监督和制约。德国检察机关属于司法部的下设机构，各州司法部负责监督法律的实施。为控制检察机关刑事不起诉斟酌权的适用，各州司法部普遍采用发布起诉标准来规范斟酌权，如规定盗窃、贩毒数量等，并通过掌握不起诉的统计数据等方式，指导和了解检察机关适用不起诉的情况，以确保法律得以准确适用。当然，由于德国十六个州分别独立贯彻刑事法律，因此各州的起诉标准也不尽相同，而且各州司法部设立的标准只是指导性的原则，并不要求检察院必须遵守，各州检察院在处理具体案件时仍具有一定的灵活性。4、检察系统内部的监督制约。德国检察系统分联邦检察机关和各州检察机关。联邦检察机关和各州检察机关分别独立，无领导与被领导的关系。但各州检察机关与其下属检察机关是一体的，下级检察机关必须服从上级检察机关的领导。依据德国刑事诉讼法的规定，被害人不服检察机关作出的不起诉决定时，被害人可以向上一级检察院提出抗告，并以此启动强制起诉程序。事实上，州司法部对检察机关不起诉的监督，也多数是通过上级检察机关来实现，只有特别重要或影响较大的案件才通知司法部。上级检察机关对不起诉的监督主要通过两种方式：一是通过对具体案件的监督；二是通过数据统计监督了解不起诉的适用情况。四、不起诉制度所反映的诉讼价值及对我们的启示在我国，大多数人对不起诉制度有一种偏见，一谈到不起诉，就认为是放纵了犯罪，是打击不力。这种思想在司法机关也有一定的市场，以至出现人为控制不起诉比例的做法。笔者也承认，由于中国和西方国家的法律对于犯罪概念规定得不一致，所以在理论探讨中的确不能简单对比，实践操作中也不能照搬照抄国外不起诉制度。但笔者同样认为，通过中德不起诉制度的比较，考察不起诉制度的诉讼价值，探讨不起诉制度在重新配制司法资源、提高司法效率及实现刑罚功能方面的作用，对于澄清人们头脑中的错误认识，运用、发展我国的不起诉制度，乃至推进我国的严打整治斗争，将有很多好处，也会给我们一些新的工作思路。其次，陈光中主编：《刑事诉讼法》，中国政法大学出版社1997年版，第333页
