我国导游员队伍建设出现的矛盾和问题归根结底在于导游人员职业权益的长期缺位，现实表现在三个方面:一是旅行社企业内、外部及境外同行都存在随意侵害导游人员工作岗位行政许可独占权;二是导游人员劳动报酬权、社会保障权难以保障;三是导游人员学习培训权难以维护。导游人员职业权益维护重在措施落实到位，更在于建立健全导游人员利益表达机制。具体措施主要有加强导游总量控制、旅行社企业等级标准与拥有导游队伍情况密切挂钩、旅游者接待档次与陪同导游等级水平相匹配等;拓宽导游人员利益表达渠道则主要靠政府及其部门、导游群体代言人、工会组织、社会舆论监督、旅行社企业社会责任标准认证和民间团体等社会各个方面共同发挥作用。导游人员;职业权益;利益表达;旅行社由于历史、体制和自身等原因，我国导游员队伍建设出现许多与蓬勃发展的旅游业格格不入的矛盾和问题，许多专家和学者对此进行了有益的研究和探索。南开大学旅游学系本科生科研创新小组对建立合理的导游人员职业机制问题进行了研究;肖佑兴等从经济学角度分析导游人员违规行为屡禁不止在于旅游产品产权界定困难、制度创新成本高、信誉低和追求短期利益、违规行为的风险有限、激励机制不当等;范玉翔等在导游收授回扣问题上引进“博弈论”，分析监管对导游收授回扣的失效原因”，4);李云霞就旅游线路产品低价格现象背后导游与旅行社的矛盾进行了分析;梁智等认为导游人员的道德危险是近年困扰着旅行社业的一个严重问题;姜彩芬等分析了旅行社在导游管理中不公平可能带来的不良后果等等。这些探索研究提出了许多提高导游人员综合素质的建议和主张，对深入认识和理解当前导游市场大有帮助。但综合治理当前导游市场痼疾是一项复杂的系统工程，必须深度挖掘矛盾和问题的根源，力求正本清源。虽然造成导游队伍建设的矛盾和问题出现、发展和蔓延的原因很多，但归根结底在于导游人员职业权益的长期缺位，在于该职业利益表达方式严重缺失、维护权益渠道障碍不畅，致使导游人员许多合法利益无法真正得到维护和保证。1导游人员岗位职业权益的基本内涵许多相关法律条例对导游职业的权利和义务进行了系统而详尽的规定，我们可以从中归纳概括导游人员职业权益的基本内涵。1.1导游人员工作岗位行政许可独占权《导游人员管理条例》第三条规定，“国家实行全国统一的导游人员资格考试制度。具有高级中学、中等专业学校或者以上学历，身体健康，具有适应导游需要的基本知识和语言表达能力的中华人民共和国公民，可以参加导游人员资格考试;经考试合格的，由国务院旅游行政部门或者国务院旅游行政部门委托省、自治区、直辖市人民政府旅游行政部门颁发导游人员资格证书。”第四条规定，“在中华人民共和国境内从事导游活动，必须取得导游证。取得导游人员资格证书的，经与旅行社订立劳动合同或者在导游服务公司登记，方可持所订立的劳动合同或者登记证明材料，向省、自治区、直辖市人民政府旅游hr部门申请领取导游证。具有特定语种语言能力的人员，虽未取得导游人员资格证书，旅行社需要聘请临时从事导游活动的，由旅行社向省、自治区、直辖市人民政府旅游hr部门申请领取临时导游证。”第八条规定，“导游人员进行导游活动时，应当佩戴导游证。临时导游证的有效期限最长不超过3个月，并不得展期。”第十八条规定，“无导游证进行导游活动的，由旅游hr部门责令改正并予以公告，处以1000元以上3万元以下的罚款;有违法所得的，并处没收违法所得。”《旅行社管理条例》第三章第二十四条规定，“旅行社为接待旅游者聘用的导游和为组织旅游者出境旅游聘用的领队，应当持有省、自治区、直辖市以上人民政府旅游行政部门颁发的资格证书。”《中国公民出国旅游管理办法》第十条规定，“组团社应当为旅游团队安排专职领队。领队应当经省、自治区、直辖市旅游行政部门考核合格，取得领队证。领队在带团时，应当佩戴领队证，并遵守本办法及国务院旅游行政部门的有关规定。”第二十七条规定，“组团社违反本办法第十条的规定，不为旅游团队安排专职领队的，由旅游行政部门责令改正，并处5000元以上2万元以下的罚款，可以暂停其出国旅游业务经营资格;多次不安排专职领队的，并取消其出国旅游业务经营资格。”从这些规定中可以看出我国导游人员岗位职业实行政府行政许可制，这表明该岗位依法享有行政许可独占权。1.2依法公平享有劳动报酬和社会保障权《中华人民共和国劳动法》第一章第三条规定，“劳动者享有平等就业和选择职业的权利、取得劳动报酬的权利、休息休假的权利、获得劳动安全卫生保护的权利、接受职业hr的权利、享受社会保险和福利的权利、提请劳动争议处理的权利以及法律规定的其他劳动权利。”第五章从第四十六条至第五十一条对劳动者的工资进行了系列的规定。《旅行社管理条例实施细则》第七章第四十七条规定，“未建立合法、公开的导游报酬机制，致使导游人员私拿回扣，造成恶劣影响的”旅行社“不予通过业务年检，由年检主管部门依照法规、规章的规定给予行政处罚，并可注销或建议注销其许可证。”作为社会劳动大军中的一部分，导游人员依法公平享有劳动报酬权和社会保障权。1.3接受技术技能水平等级学习培训权《导游人员管理实施办法》第二十五条规定，“导游人员必须参加所在地旅游hr部门举办的年审培训，培训时间应根据导游业务需要灵活安排。每年累计培训时间不得少于56小时。”第二十六条规定，“旅行社或导游管理服务机构应为注册的导游人员建立档案，对导游人员进行工作培训和指导，建立对导游人员工作情况的检查、考核和奖惩的内部管理机制。”《旅行社管理条例实施细则》第七章第四十六条规定“未按规定组织管理人员及导游、领队等从业人员教育培训或集中培训时数不够规定标准，经理资格证未达到要求的”旅行社“暂缓通过业务年检，并由年检主管部门依照法规、规章的规定给予警告、限期改正等处罚。”第四十七条规定，“连续两年未按规定组织管理人员及导游、领队等从业人员教育培训或集中培训时数不够规定标准，经理资格证未达到要求的”旅行社“不予通过业务年检，由年检主管部门依照法规、规章的规定给予行政处罚，并可注销或建议注销其许可证。”这些规定表明导游人员在劳动合同内依法享有接受技术技能学习培训的权利。2导游人员职业权益长期缺位的主要现实表现2.1导游人员工作岗位行政许可独占权屡遭侵害2.1.1旅行社企业内部肆意侵害导游人员工作岗位许可独占权《旅行社管理条例》、《旅行社管理条例实施细则》、《中国公民出国旅游管理办法》、《导游人员管理条例》、《导游人员管理实施办法》等多部法律条例都明文规定，只有导游人员才有资格进行导游服务工作，而在旅行社企业的实际经营管理中，出现其他人员随意侵害导游人员工作岗位行政许可独占权。外联人员因外联旅游业务与旅游消费者进行旅游产品咨询、业务洽谈和签订旅游合同等一系列的面对面服务，成为旅游消费者最熟悉、最信任的对象，往往被旅游消费者看成较为理想的陪同人员，旅行社企业也常常以陪同旅游团出行观光游览来奖励外联人员;计调等内勤人员常常以到旅游目的地考察接待设施设备情况、交流沟通合作意向、签订业务合作协议等为借口陪同旅游团旅游;旅行社管理人员也常常被旅游目的地地接社、旅游景区和其他旅游接待单位的盛情邀请，旅游消费者也更相信管理者能及时解决问题等原因而抛下紧张的日常工作被动陪同旅游;实习生和旅游车司机也成为侵占导游人员工作岗位行政许可独占权的重要因素，因为他们陪同旅游团队使旅行社企业可以不给予或少给予导游带团津贴，可以节约旅游成本开支，这在微利时代的深受部分中小旅行社企业的欢迎。由此可见，在旅行社企业内部存在较为严重的侵害导游人员工作岗位行政许可独占权现象。2.1.2旅行社外部侵害导游人员工作岗位行政许可独占权现象随处可见导游是一项引人入胜的特殊行业，导游服务是需要高智力、强体力、丰富经验作支撑的岗位，在部分景区出现了志愿者、行业专家兼职导游强行抢占导游人员饭碗现象，旅游高等院校的在读学生和有意向报考导游人员资格证书的社会人员为积累导游工作经验，往往采取到当地景区当志愿者为旅游者免费进行导游服务工作，不经意地侵害导游人员工作岗位行政许可独占权;旅游景区和旅行社企业为了扩大自身社会影响，随意采取聘请专家、教授和学者为兼职导游员，但又不顾《导游人员管理条例》的规定，不向当地旅游hr部门申请领取临时导游证，还不注意时间的有效性，这在一定程度上也侵害了导游人员工作岗位行政许可独占权;导游是一项能见多识广的新兴职业，导游工作可以享受“白领待遇”，这引起一部分人的高度关注，成为他们发财致富的好手段，在旅游现实中主要表现为两类。一是景区野导，景区当地居民和旅游接待单位的工作人员歪用“靠山吃山，靠水吃水”观念，充分发挥自己的地缘优势，通过低导游服务费、绕过门票站等违法手段为旅游消费者提供向导服务，低层次的旅游消费者往往比较满意，导游人员和景区成为受害者;二是社会黑导，景区周围的“靓男俊女”以“色情”为武器，盗用男女公关、伴游陪游、游泳教练等名义进行“导游”工作，严重影响导游人员社会形象。2.1.3境外同行强占鹊巢成为导游人员维护岗位行政许可独占权的新威胁中国境内旅行社企业出现高薪聘请境外导游、领队的涉嫌违规行为，旅游hr部门的表态有助长之势。广东某旅行社企业以中国导游及工作人员语言以及生活习惯的不同、沟通不足、旅行社提供的服务不能获得认可、想投诉却困难重重等理由为借口，在2003年11月率先在广东旅游市场推出新业务，成立了由外国人和外籍华人等组成的“ForeignTeam"，专为出入广州的外籍商旅人士以及外商投资机构提供优质的旅游产品和服务。这涉嫌违反《导游人员管理条例》第三条导游员是中华人民共和国公民的规定。对该旅行社企业涉嫌违规推出的新服务，旅游hr部门的态度难免引起争议，无疑将进一步助长中国旅行社企业竞相聘用外籍公民为导游、领队，这已经成为导游人员维护岗位行政许可独占权的新威胁。2.2导游人员劳动报酬权、社会保障权难以保证《旅行社管理条例实施细则》第三十六条中规定，旅行社企业不得采取“以承包、挂靠或变相承包、挂靠方式非法转让经营权或部分经营权”。但部分旅行社企业却违规经营，产生了恶性价格竞争、唯低成本艰难运行。导游人员成为最突出的受害者，在当前零团费盛行的旅游业中，旅行社企业对导游人员实行低工资乃至零工资、接待单位签单、导游人员上缴人头费竞价买团和垫付旅游团款等一系列转嫁亏损给导游人员的做法，已经成为旅行社获得继续经营的潜规则。作为旅行社企业的弱势群体，导游人员合法享有的劳动报酬权被无情地剥夺，并被默认甚至怂恿购物拿回扣来填补旅行社企业的经营亏损和维持自己的生存需要。以中部某省一家经营一日游散客见长的某旅行社企业为例，该社每天发送一日游散客旅游团队1—2个，最多可达5—6个。带团导游人员每天清晨5点左右到火车站揽客，沿途到各旅行社企业、酒店宾馆等单位接迎散客后开始进行导游服务工作，下午5点半至6点、偶尔深夜才返回，每天如此，他们的工作强度和辛苦程度不难估量。旅行社企业支付给他们的劳动报酬为300元/月，没有带团津贴，还必须完成招揽散客中去其他线路旅游的业务，任务为每月5—6人，每少一人扣工资50元，许多导游人员连低于当地规定的最低工资也拿不到。由此可见，导游人员劳动报酬权和社会保障难以维护，导游职业也逐渐边缘化。大多数导游人员属于“三无人员”:无基本工资、无基本福利保障、无明确劳动报酬。2.3导游人员学习培训权难以切实维护学习培训权是导游人员用以提高自身综合素质、增强对客服务能力的必要手段，也是旅行社企业不断提高核心竞争力、改善经营和增强盈利能力的重要措施。但在现实生活中，导游人员的学习培训权经常被剥夺。旅游行业淡旺季差异明显，旅游旺季导游人员带团任务多、工作压力大，常人所需的必要休息都难以保证，不太可能挤出学习培训的时间。旅游淡季绝大多数旅行社企业效益十分低下，经营利润非常薄弱，即使组织导游人员进行培训，也往往因资金等方面的原因培训效果不如人意。甚至有部分旅行社企业为了最大限度节省费用开支，维持继续经营，打发导游无薪休假，导游人员面临着新的生存危机，没有心思进行学习和培训。为了千方百计降低营运成本，许多旅行社企业只配备少量专职导游人员，往往采取在旺季时大批聘用兼职导游员的做法，又不注重监控导游服务质量，使之处于放任自流的状态。大多数旅行社企业将工作重点仅放在外联业务上，不重视导游hr的开发管理。大部分导游人员的日常管理缺乏依托单位，影响了导游队伍的稳定和整体素质的不断提高。处于半失业状态的导游人员既失去了外界对其服务水平的有效监督，也失去了竞争的压力和提高自身素质的动力。3导游人员职业权益维护及其利益表达身处一线的导游人员是旅游劳动大军中的大多数，《2004年度全国旅行社业务年检情况通报》的统计资料显示，2004年旅行社直接从业人员为24.62万人，其中导游人员10.04万人、领队人员1.84万人，导游人员占旅行社从业人员近一半。而绝大多数导游人员主要是通过对所在旅行社企业的工资福利和社会保障来感受社会制度的优劣。这部分群体利益不得到保护，和谐旅游不可能长久繁荣。近年来，珠三角、闽东南、浙东南地区制造业出现“技工荒”甚至“民工荒”就是对企业实行hr掠夺性开发的“报复”。海南旅游界发生的恶性群体事件充分表明导游人员与旅行社、旅游管理部门等企事业单位还存在较多的矛盾和问题，旅游要实现和谐发展还任重道远。维护导游人员职业权益成为旅游业和谐发展的当务之急，职业权益的维护重在各项具体措施落实到位，更在于建立健全和谐处理围绕导游人员职业权益的种种矛盾和问题的利益表达机制。3.1切实落实导游人员职业权益维护各项具体措施的现实思考3.1.1加强从业导游人员总量控制，实现导游服务市场多层次供求平衡由于我国劳动力资源总体上供大于求，雇主常常以“你不愿干，有的是人干”相要挟，逼迫劳动者做出让步。导游服务供给资源供过于求表现为导游人员与旅行社企业讨价还价能力日益低下，表现为从业导游社会地位愈来愈“边缘化”。加强从业导游人员总量控制越来越必要，实现导游服务市场多层次供求平衡也势在必行。实施导游服务市场供给总量控制，能够避免过度竞争，有利于提高导游人员讨价还价能力，有利于维护自身合法权益;实现多层次供求平衡，能够推进导游队伍梯队建设，有利于调动导游人员积极主动性，有利于最大限度满足社会导游服务需求。通过系统研究本地区和景区旅游接待规模及其构成、旅行社企业整体经营情况、导游服务工作性质、旅游淡旺季特点等方面内容，从总量上适度控制导游服务供给的过快增长;通过认真调研旅游团消费特点、关注行业焦点、社会热点和发展趋势，大力发展专项导游业务，强化特色导游服务，建设符合本地区和景区旅游发展需要的导游队伍建设;通过给予导游人员人文关怀、因材施教、搭建平台、优胜劣汰，营造中、高、特级导游人员涌现的良好社会氛围，实现导游服务市场多层次供求的动态平衡。3.1.2强制实施旅行社企业等级标准与拥有导游队伍情况挂钩制度《旅行社管理条例》第二章第六条对旅行社企业设立的条件进行了规定，但没有提及导游人员队伍建设。第十五条规定旅行社企业设立不具法人资格的分社的相关条件，也没有规定需配备导游人员的相关情况。《旅行社管理条例实施细则》第二章第十条、第十一条对设立国际旅行社和国内旅行社应具有的经营管理者作了硬性规定，而对在实际旅游接待服务的第一线往往比经营管理人员更为重要的导游工作人员却未作任何要求。这些法规和政策缺陷不利于导游人员队伍建设，也不利于维护导游人员的正当权益。笔者建议，政府旅游hr部门在批准设立各类旅行社企业、旅行社分社和进行年度审查资格时设置导游队伍建设门槛，从制度上要求旅行社企业逐步建立并完善专职导游队伍建设，以适应开展旅游业务的市场需求。旅游hr部门、行业协会等单位评定旅行社企业百强等评强评优活动，也应该适度考虑该社导游队伍建设情况。3.1.3大力推行旅游者接待档次与陪同导游等级水平相匹配旅游接待工作旅行社企业经营接待的旅游业务通常按住宿、餐饮、旅游交通工具、景点门票等要素划分为豪华等、标准等、普通等和经济等旅游包价产品类别，对不同类别的旅游业务实行不同的价格，但没有对陪同旅游团的导游人员从服务水平等级上作具体要求。而导游服务水平却是构成旅游者满意度的最重要因素，其他要素也必须在陪同导游人员全程监控下和不断弥补中才能真正发挥作用。因此，笔者建议，大力执行旅行社企业旅游业务接待等级与陪同导游人员等级水平紧密挂钩。豪华旅游团队必须由高级导游员及以上陪同，执行导游服务工作任务;标准旅游团队必须由中级导游员及以上陪同，履行导游人员岗位工作职责。专项特色旅游团队必须由中级及以上导游人员或从事该特色服务的专项导游人员行使导游服务职责，散客旅游接待工作参照执行。旅行社企业可以根作用，加强社会舆论监督充分发挥社会舆论的导向作用，加强社会监督功能。一方面以电视、报刊、网络为主要表现形式的社会媒体要敢于揭露严重侵害导游人员职业合法权益的反面典型，反映导游人员的呼声，围绕旅游行业和广大群众关注的热点、焦点问题展开探讨和评论;另一方面要大力表扬和宣传关心导游人员、保障导游人员职业合法权益的先进典型，在社会上逐渐形成以维护导游人员合法权益为荣、以侵害导游人员合法权益为耻的良好氛围。要加大社会对导游人员岗位工作的认知，在确立科学合理的导游人员权益观基础上，加大对导游人员职业权益问题的研究、宣传力度，健全导游人员权益的表达机制，唤起全社会对导游人员权益问题的关心，寻求科学有效的解决问题的对策措施。要强化权益关联，现代产权经济学中的外部性理论给我们一个很好的启示，即将导游人员权益问题变成一个具有高度外部性的问题，使导游人员的权益与旅行社企业、旅游景区、导游中介机构、旅游hr部门等其他利益集团的权益尽可能地捆绑到一起，形成一荣俱荣、一损俱损的格局。这样，其他利益集团就会将导游人员的问题当作自己的问题，“激励”他们从自身利益出发来考虑导游人员的权益问题。3.2.5强制推行企业社会责任国际标准，实施旅行社SA8000认证工作SA8000目的是保护劳动环境和条件、劳工权利等，主要内容包括不使用童工、不强迫劳动、为员工提供健康与安全的工作环境，并降低工作环境中的危害隐患、提供安全卫生的生活环境以及结社自由和集体谈判权利等、不歧视员工、不使用惩戒性措施、规定一周工作时间及加班可获得额外津贴、工资不低于法律或行业标准、制定公开透明符合社会责任与劳工条件的公司政策和管理体系等9个方面。SA8000的主要精神与《中华人民共和国劳动法》是基本一致的，都是为了保护劳动者的权利不受侵犯。强制推行企业社会责任国际标准、实施旅行社SA8000认证工作对我国旅游业实现可持续发展具有十分重要的现实意义。首先，保护劳动者、善待劳动者、尊重劳动者是社会文明进步应有之义，执行劳动标准，维护劳动者基本权益是“以人为本”科学发展观的具体体现;其次，执行劳动标准从源头上约束旅游企业“寻低竞争”，有利于我国经济增长方式的转变和旅游业的和谐发展;再次，SA8000认证制度是通过旅游者、合作方依据产品质量、环境保护和劳工权益等来选择旅游产品，旅行社企业通过向第三方提出申请，以通过认证获得市场的“通行证”，认证工作是旅行社企业的自觉行为，每年还需要年检，有利于实现对旅行社企业生产监管的经常化、制度化，有利于形成旅行社企业的“向上竞争”，在很大程度上降低各级政府及其旅游hr部门的监察成本。3.2.6加强导游行业协会等民间团体在导游群体利益表达方面的重要作用导游行业协会在群体利益表达的重要作用主要表现在通过积极参与政府及旅游管理部门的决策立法活动，应在保持自主性和独立性的前提下，通过积极参与政府的决策和实施，统一协调会员的行动，提供咨询意见和决策方案，发挥桥梁和枢纽作用，在赢得政府的信任、支持和帮助下，逐渐形成政府部门和民间组织的长久良性互信机制。要允许、支持成立旨在维护导游人员合理、合法利益需求的其他民间团体组织，并采用法制手段加以规范管理，以适应导游员职业权益需求日益细微化、复杂化的发展趋势。各种民间团体的建立，有利于导游人员积极参与和谐旅游建设。只有建立多层次、立体化的导游人员社会支持网络，从政策和制度上解决导游人员的社会支持和社会保护问题，才能维护社会稳定，化解矛盾和冲突，促进旅游业可持续发展。南开大学旅游学系本科生科研创新小组.对建立合理的导游人员职业机制问题的探讨.旅游学刊，2003，:71—76.肖佑兴，吴五琴.导游人员违规行为的经济学分析.江苏商论，2003，:71—73.范玉翔，余可发.监管对导游私拿回扣的失效性分析.云南财贸学院学报，2003，:70—71.阳宁东，石应平，周幼平.从“导游管理悖论”看旅游市场的管理.西南交通大学学报，2004，:22—25.李云霞.导游与旅行社的矛盾和谐分析.资源开发与市场，2003，:268—270.梁智等.导游员道德危险的防范与控制.旅游科学，2001，:43—46.姜彩芬，曾文标.谈提高旅行社导游员管理中的公平性.北京第二外国语学院学报，2002，:23—25.王大奔.构建和谐劳动关系.前沿，2004，:42—45.杜旭宇.农民权益的缺失及其保护钱再见，高晓霞.弱势群体社会保护中政府责任的理论求证.河南师范大学学报，2002，:2—5.袁岳.一个群体如何代言自己的利益.WWW.thebebeijingnews.com，2005—03—26.徐民华，刘希刚.全面建设小康社会与贫困群体问题的思考.社会主义研究，2003，:30.于德刚，张玉强.对新时期工会履行维护职能的几点思考.工会，2004，:17—18.刘刚.积极探索企业劳动关系协调化的实现途径.理论学习与探索，2002，:80.陈天啸.论导游薪金制度改革.旅游管理，2005，:62.
