[按]在城市规划向城乡规划的变革过程的同时，为适应政府职能向社会管理者角色的改变，城乡规划正极力摆脱原来技术性过强、逐步向公共政策方向发展，如何在中国国情下妥善的完成这种转变是规划行业思考的一个重要问题。《治理与善治》是一本介绍国外近年来比较流行的“善治”理论的书籍，“善治”理论作为一个社会学方面的重要理论，被国外广泛的应用。本文通过介绍这个理论的基本理念，试图将之引入我国的城乡规划变革中去，提出可能的发展方向和重点。“善治”理论与城市规划发展趋势“善治”又称为“良治”，是21世纪国际社会科学的前沿理论之一，被世界银行以及其他国际组织用于经济发展领域，是西方社会科学近期研究的热点。由中央翻译局俞可平教授撰写的《治理与善治》是近年来我国仅有的介绍“善治”理论的书籍。概括的说，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征就是在于它是政府与公民对社会生活的合作管理，是政治国家与民间社会的一种新颖的关系，是两者结合的最佳状态。“善治”理论的出现是西方思想中的和谐社会理念发展到今天的一个集中体现。西方思想中的和谐社会理念在早期主要表现在以毕达哥拉斯的为代表的“数的比例关系”之中，之后由苏格拉底将和谐思想有意识的推向社会；然后逐渐形成了由V•帕累脱为代表的“社会均衡论”，认为社会生活的结构具有相对的稳定性，从而使社会体系得以均衡发展；此后，以R•本尼迪克特为代表提出了“协和社会论”，将各种社会视为一个统一的整体，各部门、各组织在社会中都承担着一定的功能，只有他们的协作、分工，社会才能正常运转下去，同时把社会成员之间的“协和”的程度作为区别不同社会的尺度，并提出“高协和”和“低协和”社会的概念；再后，以V•贝塔朗菲和巴克莱为代表提出了“社会系统论”，认为人类社会是一个复杂的大系统，相互交叉，彼此渗透，形成错综复杂的网络，在社会均衡论突出了社会的内稳机制、协和社会论说明了社会的协作规范的基础上，社会系统论弥补了它们对结构的弹性及结构的变迁关涉不足的缺陷，突出了社会在均衡与协作中的“变迁”和“发展”，认为“稳定、协作和发展构成了和谐社会的三部曲”；善治理论就在这些理论的基础上发展出来的，虽然其理论体系还很不成熟，基本概念也还有些模糊，但打破了社会科学中长期存在的两分法传统思维方式（即市场与计划、公共部门与私人部门、政治国家与公民社会、民族国家与国际社会），把有效的管理看作是两者的合作过程，这对社会走向和谐有着积极的意义。根据俞可平教授的研究，善治理论主要可以总结成为六个基本要素：合法性──�社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态，取得和增大合法性的主要途径是尽可能增加公民的共识和政治认同感；透明性──政治的公开性；责任性──由人们应对其自己的行为负责而延伸到公共管理中，某一特定职位或机构相连的职责及相应的义务；法治──法律是公共管理中政府和公民都必须遵守的最高准则；回应──这是责任性的延伸，公共管理的代表必须对公民的要求做出及时和负责的反应；有效──指管理的效率，包括机构设置合理、程序科学、活动灵活，及最大限度降低管理成本。善治的这六个基本要素对公共管理提出了几大要求：合法性要求管理机构和管理者最大限度的协调各种公民之间以及公民与政府之间的利益矛盾，以便公共管理活动取得公民最大限度的同意和认可；透明性要求和公民利益相关的各种政府政策的能够及时告知公民，便于其参与公共决策过程和公共管理实施的的监督；责任性与回应性共同要求运用法律和道义的双重手段，增大个人及机构的责任性；法治则要求健全的法制，既规范公民的行为，更制约政府的行为；有效性的重点则在于强调国家与社会或者说政府与公民之间应建立良好合作的关系。城乡规划作为政府引导和控制城乡发展和建设的重要手段，正经历着历史重大变革，为适应政府职能向社会管理者角色的改变，城乡规划正极力摆脱原来技术性过强、逐步向公共政策方向发展，善治理论为城乡规划的这种改变提供了重要的发展思路。善治理论应用到城乡规划领域，个人认为可以从以下几个方面进行深化和发展：一是明确城乡规划的定位。我国现阶段是社会主义市场经济体制，在中共中央提出的“又好又快”的发展需求下，人民政府需要担当起弥补市场机制本身固有的缺陷、维护社会公平的责任，而城乡规划作为以空间为载体协调各相关阶层利益的手段，是政府维护社会公平的有力武器。按照善治理论的“合法性”理念，城乡规划的编制成果必须拥有高合法性，最大限度的协调各种公民之间以及公民与政府之间的利益矛盾，尽可能增加公民的共识和政府认同感，以便规划管理活动取得公民最大限度的同意和认可，从而取得和增大合法性，提高善治程度。二是加强城乡规划的法制化建设。法制的直接目标是依法规范公民的行为、管理社会事务、维护正常的社会生活秩序，最终目标在于保护公民的自由、平等及其基本政治权利。法治是善治的基本要求，没有健全的法制，没有建立在法律之上的社会秩序，就没有善治。对于城乡规划来说，在规划编制过程中的遵守各相关法律、规划成果的法制化、规划实施过程的规范化及规划实施的法制保障这四大部分是城乡规划的法制化建设的主要内容。规划编制成果是城乡规划中的核心法律文件，其自身的合法性是首要条件，因此规划编制者必须确保规划成果满足各相关法律的要求；规划成果的法制化则是指规划成果由技术文件转化为法律文件或政策文件，作为实施的基础；规划实施过程的规范化则是需要管理者和被管理者必须充分的合作，一方面要明确管理者的职责和义务，明确实施的相关法律程序，严格按规范执行，另一方面被管理者严格按规范去操作；规划实施的法制保障则强调有法必依，违法必究。三是加强规划编制和实施过程中的公众参与。善治理论的出发点是将有效的管理看做管理者和管理对象的合作过程，强调管理就是合作，同时，善治的有效理念，也体现善治程度越高，管理的有效性也就越高。城乡规划的编制和管理都应在政府和与城乡建设息息相关的社会各阶层之间建立起良好的合作关系，规划编制和管理都不仅应该是面对社会的秘密文件，而且应该是充分吸纳了各相关社会阶层意愿和体现其行为内涵的城乡发展过程，而其中规范公众参与的方式、途径也是善治理论中责任性的一个重要体现。