内容提要
与民事活动有所不同的是，行政活动是由一个庞大的组织系统在实施。中央人民政府国务院，地方各级人民政府，省市县乡政府，各级政府还设立各种工作部门，如国务院各部委、各直属机构。面对这样一个庞大的组织系统，必须借助各种行政组织法规范才能正常建立和运转。行政法是调整行政活动的法律，首先要解决的问题就是谁享有行政活动的主体资格。由于行政机关具有双重法律地位：行政主体与民事主体；也由于在行政法上具有管理者主体资格的并不限于行政机关，因此，对行政组织与行政组织法规范的把握，应当从行政主体的角度进行分析。对行政主体部分的把握，首先需要对行政机关的设置以及行政体制有所了解，鉴于广大学生对行政机关设置的陌生，缺少对此的感性认识，很难把握这方面的内容，因此需要先以对行政组织的了解为基础；其次是要从行政主体角度分析、认识各种组织机构，所有的行政组织法规范都是在确立各行政组织机关的法律地位。大体而言，行政主体可分为行政机关、公务组织和被授权组织三类。在行政机关范畴中具有行政主体资格的包括：国务院；国务院的组成部门，即各部委；国务院直属机构；国务院部委归口管理的国家局；地方各级人民政府；地方各级人民政府的职能部门；被授权的机构，包括被授权的国务院办事机构、派出机构、内设机构等。被授权的组织范畴包括被授权的企业、事业单位、社会团体等。公务组织则是指从事各种公共事务、履行公共职责的组织，如邮政、铁路、学校、公用事业局等。与行政主体相关的还有国家公务员。行政活动通常是由一个个公务员实施，公务员与行政主体或说行政机关之间的关系，也同样必须由法律加以规定或予以明确。许多法律问题的解决必须以明确二者之间的关系为前提。有关公务员规范非常零乱，在行政法学的意义上，学生对其的把握应当从确定公务员的法律地位角度，明确国家与公务员二者之间的关系来理解。如关于公务员的权利义务的规范，无非是在明确公务员的法律地位，而关于公务员的各项管理制度，则是在确定公务员与国家之间的关系。一、行政主体的概念所谓行政主体，是指享有行政职权，能以自己的名义行使国家行政职权，作出影响行政相对人权利义务的行政行为，并能由其本身对外承担行政法律责任的组织。包括行政机关和法律、法规授权组织两种。1行政主体必须是行政职权的享有者。国家机关中的立法机关、司法机关，虽然也是国家机关，但所享有的并非行政职权，故不是行政主体。此外的其他社会组织，如企业、事业单位或社会团体等不是国家机关，不行使国家行政职权，因而也不具有行政主体资格。但这些组织能够因为法律、法规授予其行政职权而获得行政主体地位。如高校就因国务院学位条例授予其学位授予权而取得行政主体资格。2行政主体必须在法律上能以自己的名义实施行政活动。所谓“以自己的名义”，就是能够依照自己的意志，独立地作出处理决定，而毋须向其他机关请示或经批准。3行政主体必须是行政责任的承担者。一个组织是否行政主体，重要的标准是看其是否承担行政活动所产生的责任。承担责任的即为行政主体，不承担责任就不是行政主体。如国家公务员，虽然行使国家行政职权，实施行政行为，但他们对自己行使职权的行为并不对外承担法律责任，而是由其所在的行政机关对外承担法律责任。二、行政主体与国家公务员的区别在国家、行政机关和公务员三者之间，存在着两种关系：一是国家与行政机关之间的关系，即国家是抽象的政治实体，它通过所设立的各种具体国家机关表现出来，没有具体的国家机关也就没有国家；二是行政机关与公务员之间的职务委托关系。基于以上关系，行政主体与公务员的区别主要表现为：1公务员是受国家的委托，依法执行行政职务的人员，而行政主体则是由国家公务员组成的集合体；
2公务员拥有依据授权执行职务的权力，但无论哪一个公务员都只能以行政机关的名义实施活动；3公务员因实施职务行为而产生的法律责任归属于国家，但国家则由行政机关作为其承担责任的代表。因此，作为国家具体表现形式的行政机关可以是行政主体，而公务员并不是行政主体，只是行政主体的组成因子和行政手段，行政主体正是由一个个公务员组合起来的法律人格，行政活动只有通过具体的公务员来实现，如抽掉公务员，行政主体也就只是一个空洞的概念。三、行政主体与行政机关的比较分析行政机关是行政主体中最主要的组成部分，因此全面把握行政主体的概念及其与相关组织的区别是考试的重点之一。所谓行政机关，是指依照宪法或行政组织法的规定而设置的，行使国家行政职权的国家机关。相对于国家权力机关它是执行机关，相对于行政相对人它是行政主体。行政机关与其他国家机关或组织相比具有以下区别：1行政机关与社会组织的区别。行政机关是由国家设置的，专门代表国家行使国家职权的机关。社会组织或团体尤其是执政党，虽然能对国家政治、经济的发展起重要的甚至是决定性的影响作用，但它们不是国家机关。社会组织和其他团体只在法律、法规授予某些特定行政职权后，才可能在行使所授特定国家行政职权之时具有行政主体地位。2行政机关与其他国家机关的区别。国家职能大体可分为立法、行政和司法三大职能。立法机关行使国家立法职能，司法机关行使国家司法职能。立法机关和司法机关虽然也都是国家机关，但它们所行使的职能与行政机关截然不同，行政机关行使的是国家行政职能，即执行法律，管理国家各项行政事务的职能。3行政机关与法定授权组织的区别。行政机关是依宪法或行政组织法的规定而设置的，是行使国家行政职能的国家机关。与相此区别，法定授权组织即法律、法规授权组织也能行使一定的行政职权，但这些组织设立的依据不同，它不是依宪法或行政组织法设置，它们行使一定的行政职权只是基于具体法律、法规的授权。所以行政机关是固定的、基本的行政主体。而法律、法规授权的组织在执行其本身职能时并不享有行政职权，或者说在执行其非所授行政职权时，并不具有行政主体的地位。4行政机关与行政机构的区别。行政机关，在行政法上都具有行政主体地位。具体包括国务院、各部委、直属机构、国家局以及地方各级人民政府及其工作部门，还有派出机关等。行政机构，则是行政机关的内部组成机构，包括内设机构、新组建的机构和派出机构等，作为一个行政机关的内部机构，他们在行政法上不具有行政主体地位。
四、难点、易错点分析如何确定行政主体，是确定行政行为主体、行政复议被申请人、行政复议机关、行政诉讼被告、国家赔偿义务人等的前提和基础，也是本知识点应试的难点和考生容易出错的问题。确定行政主体通常可以分三步进行：第一，看其是否享有行政职权。其中主要把握两点：一是职权。行政主体的职权或是基于宪法或行政组织法取得的，或是经法律、法规或规章授权而取得，除此不能认为享有职权；二是取得方式。取得行政职权的方式限于法律、法规或规章的明确规定，如果没有明确规定，或者不是规章以上文件的规定，就不能认为享有行政职权。如果是“行政机关在没有法律、法规或规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托”。第二，看其在法律上是否能以自己的名义行使行政职权。其中也有两层含义：一是能行使行政职权，但无“名”无“责”的不是行政主体，此情常为行政机关的内设机构、派出机构或受委托组织。如市政府行政复议办公室作出行政复议决定，或居委会委托管理计划生育工作，或劳动服务公司受税务机关委托代征劳务税等；二是经上级行政机关批准，但不在对外文书上署名的也不是该案的行政主体。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第19条规定，当事人不服经上级机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。此处的署名同样应当理解为“在法律上具有署名权”，而不是事实上具署其名。第三，看其是否能自己承担法律责任。不能自己承担法律责任的不是行政主体。其中有以下误区考生必须注意：其一，所谓承担责任，不能简单地理解为“具有独立的财务支付能力”。此处的行政法律责任应当理解为，能否作为行政复议的被申请人、行政诉讼的被告、国家赔偿的义务机关。法律上能够成为上述相应责任主体的就是行政主体，不能成为的则不是行政主体，而不论其是否具有独立的财务支付能力。因为行政赔偿责任的承担主体是国家，而国家赔偿是以国库作为后盾予以支撑的；其二，《行诉法解释》第20条第1款规定，行政机关组建并赋予hr职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。其间所指的“不具有独立承担法律责任能力”，亦应当理解为在法律上不能独立成为行政程序中的上述主体或说角色。法律没有分配其担纲上述角色，它就没有独立承担法律责任的能力。反之，则可认为其具有独立承担责任的能力。总之，一个机关或组织如要成为行政主体，就必须同时符合以上“三者”标准，缺一不可。这好比刑法中的犯罪构成要件，必须同时具备。五、重点法条提示1《行诉法解释》第20条第2款规定，行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为时，该行政机关为行政主体。如市政府法制办公室以自己的名义作出复议决定，其行政主体依然是市政府。2《行诉法解释》第21条规定，行政机关在没有法律、法规或规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或其他组织行使行
