我国电信行业的改革打破了由原来的中国电信一家垄断经营的局面，形成了以新中国电信、中国联通、中国移动、铁通、中国卫星通信和吸并吉通的新网通六大运营商称雄天下的格局，中国电信市场与电信板图发生了重大变化。各运营商从事国家许可的固定电话、移动电话、电信网络设施、IP电话、互联网、数据通信等电信业务，竞争机制的引入打破了独家垄断时代风平浪静的局面，主导运营商电信与网通和非主导运营商联通与铁通竞争尤为激烈：当联通开展IP电话业务时，电信当即开通17909电话业务相对抗；运营商在资费价格战未了之时，又在网间展开恶性竞争，4月12日，四川逐宁电信工人砍断了联通的电缆；6月6日河北唐山网通工人砍断了铁通的电缆……，为了防范对方取得不正当竞争的证据，又采取了技术封杀：“技术人员利用电话交换机的流量控制功能和局数修改功能等对他网来去电话进行拦截和流量控制”；形成网间联而不通；当联通开展CDMA网络业务，有的地方又针对性进行相反的广告，误导客户只能使用GSM网络，主导运营商为了局部经济利益，封杀同根并蒂的“小弟弟”，使联通用户大幅度流失，有的网络瘫痪，联通成都分公司被愤怒的客户告上法庭；国家信息产业部也被客户推上被告席。2000年9月25日公布施行的《中华人民共和国电信条例》第19-22条虽明文规定电信网间互联，但因监管不力，主导运营商依旧我行我素，造成有的地方互联不通或十打九不通，使国家投巨资建设的全程全网不能充分发挥应有的效用。国家利益、广大客户的合法权益在不正当竞争中受到更大的伤害，中国加入WTO后，由外资设立的运营商将进入我国电信市场，运营商之间的竞争也将更加激烈，加强市场监管更为迫切。作为某一运营商江苏公司常年法律顾问，结合多年来法律服务实践，就如何尽快扼制当前不正当竞争局面，加强对各大运营商的监管及监管机制的设置，提出如下浮浅的意见：一、设立独立、统一的全国电信监管机构通信管理局不适应电信事业飞速发展的形势需要。目前各省的通信管理局与原电信局同属当地同一邮电系统，邮电分营、政企分离后在人脉上仍保持密切联系，在处理矛盾与纠纷中往往站在电信一边；通管局作为政府管理部门，在职能定位、在长期计划经济成份为主导形成的管理方式、在专业技术监管手段和法制建设上，与目前电信市场的充分发展和中国加入WTO后监控管理，均有一定差距，《中华人民共和国电信条例》第三条虽明确规定“对全国电信业实施监督管理”，由于体制、编制的现状，实践证明不能适应目前飞速发展的电信业的需要。从上述全国各地发生的运营商之间不正常竞争问题处理中可见一斑。认为，可否将全国通信管理部局和无线电管理部门，比照工商局的隶属关系与管理模式，设立精干的具有权威的并能直接指挥到地市级的统一的全国监管机构，在级别设置上达到副省部级，在职能上统一负责全国的无线电、电信的监管，该机构除总部外在各省、自治区、直辖市设立派出机构；在工作责职上据中国目前实际考虑到加入WTO后电信与无线电管理的新情况，制定具体的监管规章，明确权利义务，使之完全独立于运营商，实行政企分离；在法律、法规和规章规定的范围内，吸收中国监证会的运作的成功经验，统一负责全国电信与无线电监管工作。设立的统一监管机构应当吸收、借鉴西方发达国家成功的管理经验。到去年底全世界112个国家成立了独立的监管机构，如美国的FCC，借鉴他们的经验不仅有利于对中国境内运营商的监管，更有利于参与全球经济一体化的竞争和WTO后外资运营商进行中国电信市场的管理。二、加快《电信法》的起草、出台2000年月25日国务院公布施行的《中华人民共和国电信条例》，该条例从电信的总则市场、服务、建设、安全以及违章处罚上作出了规定，但就其强制力不能与单行法相比；条例在服务质量标准、第42条所列示的不正当竞争表现不能函盖目前已发生的电信市场恶性竞争现状；罚则中对违反互联互通，对运营商之间特别是主导运营商的违约及违约处罚缺乏具体、有力的规定；由于通管局与主导运营商即电信之间的密切联系，对罚则中所列违规现象的处罚往往是有规章不依，或有失公平。规范电信市场，依据《立法法》的规定加快《电信法》的起草与通过，以便早日施行。《电信法》强制性、禁止性规范将有力调整运营商管理者以客户等权利义务关系，规范电信市场合法有序的公平竞争。《电信法》赋予监管会依法监管的权利义务；同主体的民事权利、义务以及对违法者刑事责任的追究，不仅能有效扼制目前恶性竞争而且能进一步促进电信市场发展。三、强化以技术监测为主的多种监控手段，严厉打击各种破坏电信的刑事犯罪活动。监管部门自组织拓宽投诉渠道、组织协调机构、培训具备相应技术水准的专业监控人员，发挥新闻的监督作用，发挥中央与地方监管机构作用，采取各种监管手段，加强对电信运营商的监管。研究并重点运用技术监控方法实施监控。7月16日《人民邮电》登载的《协力解开互联互通这个结》一文中提出：“将当地7号信令系统检测终端检到各省通信管理局，通过每类话务量曲线分辨是否有人为的控制因素。”只要认真，相信会有更好的技术监测手段，更能有效地实施监控。电信统一监委会对已经查明的运营商以不法手段从事不正当竞争的应按照规定进行处罚，并及时通报，以惩前毖后。加强对涉嫌破坏公用通信设施犯罪案件的举报，提请司法机关依法侦查、依法严厉打击并报导诸如四川逐宁4.12事件的违法分子；受害单位同时可以提起附带民事诉讼，依法追究侵害人、侵害单位的民事赔偿责任。建议最高人民法院对《刑法》第124条作出扩大的司法解释，以便各地人民法院在执法中具体准确适用，严厉打击破坏通信设施的犯罪活动。四、调整主导运营商在互联互通网间的经济利益关系。运用行政、法律手段，调整电信市场上主导运营商与非主导运营商经营活动的同时，也应当考虑运用经济手段。我们知道，《电信条例》第17-22条规定网间互联以及费用结算与分辨都必须推行国家规定（第22条），非主导运营商的客户按互联互通规定使用主导运营商经营管理的由国家投资建设的全程全网，主导运营商为非主导运营商客户提供的网间服务均属义务并非恩赐。按现行标准我国主导运营商从互联互通业务总收入中获利8%，认为低于国外同行业主导运营商从互联互通中获利的15-30%的标准。我国加入WTO成为成员国之后，电信业的国际接轨与外商投资、合资的电信企业参与中国电信市场竞争，信息产业部可否根据《电信条例》第22条第2款的授权，在一定时间内，在一定幅度内，适当调整主导运营商从互联互通业务收入总额的比例，比如说调整到10%或9%，适当调整主导运营商的经济收入比例，缓解目前恶性竞争的势头，能达到高层指令所达不到的效果。五、加强普法教育，用好法律武器。从今年在网间互联互通中所发生各种违法、违规与犯罪行为看，主要是由于运营商在基层的分支机构的负责人与工作人员对电信经营部的违法与犯罪不甚了解所致，问题主要发生在下面，所以应采取有力措施，制定普法计划，抓住典型案，宣传采用多种形式进行普法活动，学习《刑法》、《电信条例》以及其他相关法规，总公司应通过抽查，考试等方法检验普法教育成果，提高全体人员遵章守法的自觉性。运营商之间在互联互通中以及其他业务经营中，由于一方侵权，侵害对方合法权益的，也可以提起民事诉讼，既要防止克服“都是国家财产，没有争的必要”，又要防止非主要运营商为了讨好主导运营商而曲意迎合，大事化小、化了的不负责任的做法；支持客户为维护自己合法权益进行的讼争。以此促进电信市场管理法制化、规范化，保证公平有序的竞争。我们有理由相信，在国务院、信息产业部领导下，随着中国电信业监管机制与法制建设的不断完善，为电信企业公平竞争构筑宽广的舞台，运营商在竞争中做大做强，使电信市场在竞争中不断发展、规范。单位：江苏南京东南律师事务所二OO二年十月二十日更新：2003年7月29日次数:105
