9、政府网站和信息系统建设、hr建设电子政府的推动与发展不可能离开一个国家的乃至全世界的信息基础设施（National Information Infrastructure）。一个国家的信息基础设施并非是一个整体的单一网络，而是包容了众多的组成部分。其中包括公共机关所有的，也包括私人所拥有的高速的、互动宽带与非宽带网络、人造卫星、陆地与无线电缆等网络系统。或者说，电子政府的基础设施是一个综合提供硬件、软件与技术以供给人与人之间、人与机之间的一系列的服务与信息资源之间的联系，由通信网络、hr、信息hr、消费这电子器件等组成的无缝隙网络，用户可以随时随地通过这一网络获取巨大容量的信息和其他服务。为此，如何促进一个国家的信息基础设施建设是发展电子政府的基础之基础。美国在促进信息基础设施建设中，首先制定了推进信息基础设施管理规划和目标的综合性文件，即《国家信息基础设施行动议程》。在此之前，有关信息基础设施的法律规定，可在1996年的《电信法》中参见。该法特别强调了突破部门和地区界限，共建信息社会基础设施的规定，为美国跨入信息发展的快车道奠定了建设的基础。韩国于2001年2说26日颁布了《保护主要信息基础设施条例》其主要的目的就是要建立一个系统的、全面的对策，以保护国家主要信息通讯设施免受各种不法侵害。不难看出，对信息基础设施的规范、激励与保护是电子商务，同样也是电子政府发展的必由之路。要想使电子政府获得快速发展，就必须建立起完备的电子政府基础设施建设和hr建设等方面的法律。10、信息资源开发、利用、共享机制、信息资源管理体制在整个信息化立法中居于十分重要的位置。事实上，目前在政府信息资源管理方面存在的许多问题，都与信息管理体制直接相关。例如，政府信息资源的部门分割、共享困难的问题、低水平重复建设的问题、缺少统筹规划的问题、面向社会公众的有效信息不足的问题、政府信息资源开发和有效利用不足的问题、投入不足的问题、政府各个部门的协调问题，等等，都与政府信息管理体制的不健全、不完善密切相关。要解决上述各类问题，就必须在有关政府信息资源的专门立法中，对理顺信息管理体制，对信息管理的专门机关和相关机关的职能、权限等作出明确、具体的规定。在政府信息管理体制的立法规定方面，应作如下规定：一是明确政府信息资源管理的专门机关，二是加强政府信息资源管理的规划，三是加强相关国家机关之间的协调，四是要明确政府信息资源管理权限的纵横分配。政府信息资源管理的目的是要充分地开发和有效地利用信息资源，在确保国家秘密和hr的前提下实现信息资源最大限度的共享。因此，加强政府信息的开发和利用方面的立法，对于进一步开发利用信息资源，实现政府信息化，提高政府的决策水平和工作效率，满足社会各界的信息需要，有着十分重要的意义。虽然最近几年海南省政府信息资源的开发和利用得到了重视和发展，各政府部门纷纷自己的网站和hr，但政府信息资源的开发与利用程度还很低。政府网站内容不规范，信息不及时更新，大部分网站信息仅限于一些法律、法规和规范性文件的公布，静态信息多，动态鲜活的信息少，而很多hr没有在网上公布，从而造成资源共享困难。尚需通过立法规定哪些信息应该公开，而且必须在政府网站公布，该公开的信息，政府必须公开等等。11、电子化审批与许可建立政务外网的两大主要功能，一是通过网络门户实现政府信息资源高度共享，二是实现各类政务的网上业务办理。政府信息资源共享的相关立法问题在上面已有分析。各类政务的网上业务办理包括报表报送、网上申报、行政审批、登记注册、年度检验等行政行为。这些行政行为的网络化必然要求建立相应的规范体系，而其所涉及的法律问题相当复杂。针对不同行政业务，要求不同职能部门根据需要各自建立相应的网络化政务业务办理流程和规范，比如：税务部门制定电子报税、电子纳税的业务流程，工商部门建立工商登记和年检流程、海关制定电子口岸的相关规范等；并且所有的网上业务办理的共性问题需要制定统一的规范，如网上提交、受理确认、材料认定、办理流程、询问及反馈机制等程序。在办理各种业务或业务查询之前需要认证中心提供数字认证，也对数字认证提出了法律要求。因此，政府在网上进行交互式办公方式会对传统的办公方式提出全方位的挑战，将产生许许多多的法律问题，网上交互式办公，需要建立与其相适应的规章制度。二、解决电子政务政策法律问题的难点在分析了我国发展电子政务所可能涉及的主要政策法律问题之后，对于解决这些问题需要面对的困难也要有所认识，尤其是电子政务的发展肯定离不开网络和hr，这样电子政务本身的一些政策法律问题又会与网络和IT领域的一些法律难题相瓜葛，形成一些跨学科的、涉及法律、技术和管理体制的一些难题。也就是说，上面十七个方面的政策法律问题肯定会与网络及IT领域的一些法律难点问题，如软件的版权保护问题、域名的法律地位问题、hr的法律保护问题、hr问题、网络隐私权保护的问题、网络管辖权的问题，等等相互结合，形成一些综合性的法律问题。在解决这些法律问题上，以往我们在处理网络与hr法律问题上的经验教训一定要吸取。比如很多新闻媒体在报道此类问题时总是习惯于把问题归咎于法律的空白并呼吁相关的法律法规尽快出台，而这样的宣传导向会产生两个明显的误区：一个是使人们产生任何一个新法律问题都只能依靠立新法来解决的错误理解；二是使人们产生似乎只要立了新法或作出新的规定，问题就会迎刃而解的错误判断。而这些的错误理解与错误判断的存在对于我们建设=科学、合理的信息化法制环境都是十分不利的。因为很多网络与IT领域的法律问题的产生表面来看似乎确实是法律空白所带来的，但在解决这些法律问题上，却绝对不能仅仅以填补相应空白了事。这些法律问题的产生往往有一些更为深刻的背景，如法制观念、法制意识的偏差，法制环境的不健全，法制体系的能动性不足及立法与执法的脱节，等等，都是需要我们认真加以考虑和解决的，这些方面的原因可能比法律的空白所带来的影响更深刻、更本质。但当我们过分强调法律空白的时候，这些方面的原因就会被忽视，得不到有效、彻底的解决。而在一些基本的法律原则和整体法律框架没有得到清楚的认识的时候，盲目的立法和修法只会破坏法律体系的完整性、统一性，暴露出的法律之间的协调和一致的问题。另一方面，在一些法律意识、法制观念、法制环境中的问题没有得到重视和解决的情况下，单靠法律规定的补充往往难以起到如愿的效果。仅仅靠修改着作权法无法根治网上盗版，仅仅靠修改刑法也不能杜绝网络中的黑客违法犯罪行为。正是基于这样的认识，我们不妨对解决电子政务中政策法律问题的难点做一些必要的分析，以便我们更清楚地面对并解决它们。1、动态性的法制环境所带来的难题动态性法制环境所带来的难题是所有涉及网络和IT领域的法律问题的共性问题。IT产业作为全球最为活跃、发展最快、技术更新最快、技术与产业结合最紧密及最收投资者青睐的产业之一，在“摩尔定律”、“贝尔定律”等不断扬弃的规则的带领下，一路狂奔而来，又绝尘而去，留下很多有待逐一解决的难题及法律上的疑惑和尴尬。立法者在很多情况下是左右为难，对于一些新的法律问题，往往是立法也不是、不立法也不是，因为当一部新法或原有法律中的一些新的规定经过漫长的立法周期终于露面的时候，人们却会发现这些规定就已经过时了，它所立足的产业环境已经有了较大的变化。比如，我们的着作权法几经周折终于修订完成在2001年底颁布了，在其中很重要的一条就是增加了“信息网络传播权”的概念，即规定“即以有线或者无线方式向公众提供作品，使公众可以在其个人选定的时间和地点获得作品的权利”。但如果我们对这一规定进行仔细分析就会发现这一新规定可能不能很好地适用到手机短信息的传播中，因为这种方式的传播往往不是“在其个人选定的时间和地点获得作品”，这种对于一个巨大的新兴产业的规范的不足不能不说是这次修法的一个缺憾。还有，虽然法律法规不应该涉及技术细节的层次，但在有些情况下，尤其是在法规与规章这一层面，如果规定不能与技术环节有机结合，又会产生无法有针对性地落实的问题，而这就又会使立法者为难，因为某一领域即使是权威的技术方案往往也不会是唯一的一个，以哪个技术方案为基准就成了一个原则性的法律难题。这样的问题在电子签章法的立法中就非常明显，电子签章的认证机构必须是建立在一整套的技术方案的基础上的，那么我们是认可以非对称密钥加密系统为基础的电子签章系统呢，还是以生物识别技术为基础的电子签章，就是一个突出的问题。动态性法制环境在立法层面带来的另一个现象是地方法规和部门规章往往超前于法律与法规。这一点在电子商务与网络领域已有充分的反映，电子签章法还没有出台，我们就早有了广东的《电子交易条例》、上海的《上海市数字认证管理办法》和海南的《海南省数字证书认证管理试行办法》，这些地方法规以其出台的快速、灵活为当地电子商务的发展占得了先机，并为国家层面的立法进行了有益的探索，在这样的动态性法制环境下，是有其合理性和可取的一面的。但我们如果因此就放弃了对于及时出台国家层面的法律法规的努力，那就适得其反了。因为这些地方法规毕竟有很强的地域性，与电子商务的跨地域进行其实很不符合，只所以这么做只是不得已而为之的权益之计，绝不能以为可以就此打住了。并且由于这些地方法规出台时缺乏更高层次的法律法规的指引，难免存在相互冲突的地方，很可能还会面临与之后出台的更高层面的法律法规在一些地方相左的风险。在电子政务领域，这种地方法规和部门规章的超前也已开始显现，虽然我们的《政府信息公开条例》已呼之欲出，但早有广东、上海和商务部在2003年出台了相关的规定，走在了前头。在地方法规和部门规章超前于法律与法规的同时，我们还看到，地方法规与部门规章的数量也大大多于法律法规，构成了网络、电子商务乃至电子政务法制环境的主体。就拿互联网信息服务来说，虽然在法规的层面只有一个《互联网信息服务管理办法》，但各个部门出台的关于BBS经营、域名管理、网上新闻管理、网上广告管理、网上证券管理、教育网站管理、网上音像制品管理、招聘网站管理等的相关规定已不下十件，大大多于法规的数目。动态性法制环境在司法层面的反映是对司法的能动性的更高要求，在难以完全依照法律条文和成规来行事的情况下，必须作出创造性的、合理的引用和发挥，及时有效地解决问题。王蒙等六作家诉北京在线一案就是一个非常典型的例子，如果依照当时的着作权法，很难找到北京在线究竟侵犯了王蒙等六作家什么具体权利的依据，但这并没有难倒我们优秀的法官，他们及时从“等”字中找到了依据，裁判了案件，保护了当事人的合法权益。虽然我们并不主张每件案子都可以这么去判，但既然这样的问题发生了，我们就要积极面对，并且很可能今后还要不断出现，在动态性法制环境中，很可能会发展为一种司空见惯的现象。而在域名案例的裁判中，这样的问题又出现了，那就是法院在裁判“IKEA”商标与域名的冲突时，创造性的引入了法院认定驰名商标的做法，及时裁判了案件，并为以后域名案例的裁判和相关司法解释的出台打下了基础。还有，在这种动态性法制环境之下，我们也确实看到了判例法系比成文法系更为游刃有余的地方。动态性法制环境反映到hr领域也带来一些新的要求和变化，主要反映为跨地域、跨行业甚至是跨国界经营的电子商务和网络企业对于条块分割、逐项审批许可的hr模式的挑战，并且随着网络经济的发展，这种要求和冲突越来越明显。上文已经提到，我们在ISP的经营、ICP的经营、BBS经营、域名管理、网上新闻管理、网上广告管理、网上证券管理、教育网站管理、网上音像制品管理、招聘网站管理等许多领域都设立了备案或登记许可的管理模式，这些管理规定虽涉及面很广，但其管理模式却如出一辙。如此多如牛毛的管理规定和许可，在有着跨行业、跨地区经营要求的电子商务企业和网络企业面前树起了层层障碍，尽快建立一种低门槛、综合性强、动态化、手续简便的hr模式，已经十分必要。此外，面对动态化的法制环境，除需要在立法、司法和行政层面进行必要的调整之外，建立一整套的法制辅助机制也十分必要，而这些辅助机制就应以网络化为共同特征，这其中包括网上法院、网上仲裁、网上公证、网上律师、网上法律服务及法律法规查询等内容。因为只有网上的这些法制辅助机制才可以做到与网络经济一致的灵活、多样、快速、跨越地域。总之，动态性的法制环境的是解决所有涉及网络和IT领域法律问题都必须要考虑的因素之一，电子政务领域也不例外，需要从立法、司法、行政、法制环境等许多领域认真考虑其可能带来的问题与影响，找到一套行之有效的解决模式，这样才能从根本上推进这类问题的解决。2、违法行为普遍性与多样性的难题由于网络和IT领域的很多违法行为都具有易于实施、成本低廉、隐蔽性强和危害范围广等特点，所以这一领域的违法行为的普遍性和多样性也较其他领域突出，甚至有些诸如网络色情、网络侵权等违法行为相当猖獗。在hr软件的盗版和非法使用问题、域名的抢注问题、网络上的版权保护问题及网络安全和网上的一些隐蔽性很强的侵权违法问题中，我们都遇到了类似的困惑。在我们试图对其追究责任时往往都会发现，我们很可能面对的是多如牛毛的违法者和随时随地发生的违法行为，对于这样一些行为，我们往往严厉也不是，不严厉也不是，完善的法律规定难以起到令行禁止的效果，法律的严肃性受到了很大的挑战。解决这类问题的办法是要找到切中这些违法行为要害的管制手段，而对于这些含有技术因素的法律问题，如电子签名、软件盗版防治、hr、电子邮件管理和互联网管理等，可能比较有效的办法之一就是加强法律与技术手段的结合，通过法律规定对这些技术手段予以肯定、鼓励使用和补充，以弥补法律的软弱和不足。比如我们在电子签章法中法律对数字加密技术的认可和鼓励、在hr领域对于多种安全保障技术措施的认可、在软件盗版防治中对于软件解密的限制、在电子邮件管理中对过滤软件的认可和鼓励，等等，都是这一类的解决问题的思路。而对于这样的一种做法，我们希望使它成为解决所有网络与电子商务等IT领域法律问题的新思路，进而也成为解决电子政务法律问题的有效途径之一。在这种法律规定模式之中，还会遇到一些法律和技术如何融合的具体问题，如技术上的名词术语在法律中放置在哪里合适；技术方案如何法律化，变成为法言法语，等等。3、法制观念的偏离如果说法律问题的存在还可以依靠立法、司法和执法等措施来加以解决，但法制观念的偏离却是更加危险和难以在短期根治的。我们遗憾地发现，这样的问题在网络和IT领域，乃至信息化法制领域还是一定程度地存在着的。比如一些年轻人对黑客不是憎恶而是崇拜甚至效仿，还比如一些用户对于盗版始终怀有暧昧的态度，甚至有人还公开从理论上进行支持，等等。这些现象存在着一定的普遍性，而这样的普遍性就说明了相当一部分人对待这些法律问题存在着法制观念上的偏离。一旦法制观念发生偏离，那么任何依照此而进行的行为只能是越走越远，对良好的法制环境的建设十分有害。所以，在网络、IT、电子商务、电子政务以及信息化领域，需要十分警惕法制观念的偏离问题，解决该问题需要不断地宣传、普及、培训和教育，下大力气拨乱返正，并且需要一段时期的工作才可能见效，而仅仅靠立法、司法和行政等措施是难以解决这种法制观念上的问题的。更新：2004年2月16日次数:565