一、问题的提出
    技术管制是指技术输出国出于政治、军事或经济的目的，通过政府管制的手段，限制某些特定的高技术产品和技术向特定的对象出口。美国最早的技术管制政策起源于第二次世界大战期间。在二战后期，美国的技术封锁政策在防止军事技术泄露方面发挥了重要作用。二战结束后，为了避免社会主义国家学习和利用美国的先进技术，美国将技术管制政策保留，并不断完善，使其成为美国经济和政治遏制的重要手段。
    美国对华技术管制严重影响了中美技术贸易。美国是世界上技术出口额最多的国家，它在世界市场的技术出口额是日本的3倍，但它对华的技术出口额却和日本对华的技术出口额相差不大，如图1所示。
    美国对华技术管制政策还在不断调整中，因此，分析美国对华技术管制政策变化的动因，制定相应对策，迫使美国放宽技术管制，突破其技术封锁具有重要意义。
    
    图1  美日在中国市场（上）和国际市场（下）的技术出口额比较
    数据来源：美日对华技术出口数据来自《中国科技统计年鉴2001》，美日在世界市场的技术出口份额来自OECD组织网站(http://www.oecdsource.com)。
    通常认为一个政策系统应该由政策的环境、政策的目标、政策的制定、政策的执行、政策的参与者五个要素组成。政策系统中每个要素发生变化都可能影响政策的实施效果，并最终导致政策的内容发生变化。推动美国对华技术管制政策变迁的政策环境，主要包括政治环境、技术环境和经济环境三个方面，这三方面的政策环境变化对政策变迁的影响机制和影响程度是不同的。以下分别就这三方面环境变化对美国的对华技术管制政策的影响加以分析。
    二、美国对华整体技术管制政策的变迁与政治环境变化
    1949年中华人民共和国成立之初，中美两国还保持了一定的双边贸易，美国政府允许对中国出口除军用技术以外的其他技术；1950年朝鲜战争爆发，中美直接作战，美国宣布中国为“敌对国家”，禁止向中国出售任何技术和商品，中美贸易中断。美国还推动“巴黎统筹委员会”于1952年成立“中国委员会”，对中国采取极其严格的技术管制政策。
    1959年中苏关系破裂，随着朝鲜战争带来的影响慢慢减少，美国希望联合中国抗衡苏联。1969年12月，美国解除了对中国的贸易禁令，允许向中国出口非战略性物资；自1972年，美国对中国采取了比苏联和其他东欧国家更加宽松的技术管制政策；1979年中美正式建交，签署了《中美科技合作协定》，这一协定标志着美国对中国的技术管制政策进入了一个新的阶段，此后，美国对华的技术管制逐步放松，中美技术贸易也稳定增长；1979年12月，苏联入侵阿富汗，美国进一步意识到中国的重要性，这促使美国进一步改善对华关系；1980年，卡特政府宣布中国作为“非敌对国”，原则上可以获得美国的军民两用技术。
    里根总统上台后提出要允许向中国出口的技术水平和数量为允许向苏联出口的两倍，并于1983年修改了《出口管理条例》中与中国相关的条文，同时发表了“对华出口指导原则”作为对华技术出口管制的准则。为了方便出口商对华出口，美国商务部出口管理局还在1986年12月成立“中国科”，专门处理向中国出口技术和商品的许可证申请。这一时期，美国除了国内对华技术管制政策趋于宽松外，还推动资本主义阵营放宽对华的技术管制。美国和“巴黎统筹委员会”先后多次放宽对华技术出口限制，到1989年2月，总共放宽了45类产品的出口限制。由于技术出口管制相对宽松，美国对中国的技术出口贸易也持续增长，到1988年达到30亿美元的高峰。
    苏联解体以后，中美失去了共同的竞争对手，美国不再需要联合中国抗衡苏联。中美间的矛盾激化时，美国国会通过加强技术管制对中国施压，美国对中国的技术出口审查又趋于严格。例如，1997年美国商务部共收到849项对华出口申请，价值达10亿美元，美国的批准率仅为80%，这一批准率低于对其他绝大多数受管制国家的批准率，甚至低于俄国。2001年美国对每项对华出口申请的平均审核时间为77天，比2000年多14天，相比之下，日本政府对向我国的出口申请最长的审核周期不超过一个月，很多项目的审核期只有7～14天；德国的最长审核时间也只有30天。
    从美国对华技术管制的政策变迁中可以看出，政治关系是决定美国出口管制政策的基础，中国与美国之间政治关系的变化也奠定了美国对华技术管制政策的基调。
    三、美国对华高性能计算机技术管制政策的变迁与技术环境变化
    1.美国管制高性能计算机技术的原因
    美国管制高性能计算机技术的首要原因是，高性能计算机在军事上有着不可替代的重要用途。运算速度超过70亿次每秒的计算机能用于设计先进的舰艇、飞机、枪械等常规武器；运算速度超过100亿次每秒的计算机是现代密码技术的核心设备，更为关键的是，使用最高性能计算机建立模拟试验，能够有效提高核武器的可靠性。
    2.美国对华高性能计算机技术管制政策的变迁
    美国对华计算机的管制是以计算机的最高运算速度为管制标准的，运算速度小于管制标准的计算机可以直接出口，而运算速度高于管制标准的计算机则需申请出口许可证，经批准后再出口。从1996年1月到2002年1月，美国对华高性能计算机技术管制的标准有了多次较大的调整，大幅放松了管制。1996年1月，美国对华出口计算机的管制标准是最高70亿次每秒，而到2002年1月，最新的标准变为1900亿次每秒，提高了20多倍。
    3.美国对华技术管制政策变迁的原因分析
    最早的高性能计算机体积庞大，安装、维护和使用困难，只有美国和日本的少数企业能够生产。美国对高性能计算机的管制能够轻易实施。
    从20世纪70年代开始，计算机技术迅速发展，表现在两个方面。一方面，单个处理器的运算速度迅速提高，30多年来，半导体工业的发展一直遵循着“半导体产品的性能每隔18个月提高一倍”的摩尔定律，到2002年底，单个计算机芯片的最高运算速度已经接近30亿次每秒；另一方面，并行计算机技术有了极大的发展，使人们能够轻易将两个甚至多个处理器组合在一起共同完成一个计算任务，将计算机的最高运算速度提高几十倍甚至上千倍。
    计算机技术迅速发展的直接后果是价格的下降和技术的扩散加速。到1999年10月，共有170个大型计算机生产商分布于世界各地。这些计算机生产商中有120个位于美国境外，有28个位于美国同盟国境外，而所有这些厂商都能轻易造出运算速度超过70亿次每秒的计算机。许多厂商所在国对计算机的出口并没有管制措施，还有许多美国的盟友并没有实行象美国一样严格的出口管制制度，因此，许多美国制造或使用美国技术制造的高性能计算机在其他国家能够轻易地买到。
    中国在高性能计算机技术上也取得了突破性进展，我国的高性能计算机技术已经位于世界前列，并已经全面实现产业化。目前，我国至少已经研制成功4个系列的超级计算机，它们是联想集团的“深腾”系列计算机、曙光公司的“曙光”系列计算机、国防科技大学研制的“银河”系列计算机和国家并行计算中心研制的“神威”系列计算机。2002年8月，我国联想集团推出了我国第一台万亿次超级计算机。该计算机在2002年11月公布的全球超级计算机500强排行榜中列第43位。2003年3月由中国曙光信息技术有限公司研制的曙光4000L高性能计算机系统通过了国家鉴定，其峰值运算速度达每秒3万亿次，而到2003年初，美国对华计算机管制的标准为1900亿次每秒。我国能够自行研制和生产的高性能计算机的运算速度已经将美国的管制标准远远地抛在了后面。因此，美国对我国实行的管制政策已经不能实现遏制中国的目的，只会使得美国的计算机厂商白白损失在中国的市场份额。美国商务部在提交国会的报告中也指出，目前以计算机运算速度为管制标准的做法已经不合时宜，并正在研究制定新的管制标准。
    由此可见，我国技术的发展是突破外国技术封锁的有力武器，只要我国的技术发展水平超越了其管制标准，就会使其管制政策丧失作用，最终迫使其进行调整。
    四、美国对华密码技术管制政策的变迁与经济环境变化
    1.美国管制密码技术的原因
    美国政府禁止加密技术出口的主要原因是，一旦强大的加密技术被恐怖分子、毒贩和其他对美国不利的个人和组织用于传递信息，使美国政府截获信息后难于解密或者需要很长时间才能解密，美国政府将无法获得与国家安全密切相关的信息。
    2.美国对华密码技术管制政策的变迁
    美国对密码技术的管制是以加密软件所使用的密钥长度为标准的。1996年12月，美国将密码技术从军用项目管制名单转移到两用技术管制名单，这标志着由于经济环境的变化，美国政府对密码技术的管制原则发生了本质的变化。从1998年起，美国开始大幅度放宽密码技术的出口管制，到2000年1月，美国允许56位密钥长度加密产品不需许可证出口，任何密钥的加密产品通过申请许可证和技术评估后能够向世界范围内的非政府用户出口。
    3.美国对华密码技术管制政策变迁的原因
    20世纪90年代信息技术的迅猛发展开创了网络经济的时代。美国的信息产业发展居领先地位，网络经济的发展速度和总量都居世界首位。一方面，美国电子商务的应用领域和规模都远远领先于其他国家，在全球所有电子交易额中，目前大约有50%以上都发生在美国；另一方面，美国政府对电子政府建设和应用也处于世界领先地位。
    加密技术正是整个网络经济的基石和保证。首先，对信息的加密是加密技术在网络经济中的最基本应用；其次，由加密技术衍生出来的数字签名技术，在网络经济中对确定行为的法律责任和有效性有着至关重要的作用，如网上购物、电子文档签署和发送、电子邮件的发送、电子合同的签署中，只有包含正确数字签名的文件才被认为有法律效力，美国参议院已通过了立法，电子数字签名与手书签名的文件在美国具有同等的法律效力；再次，由加密技术衍生出来的数字指纹技术用于确保被传输的信息完整、没有被篡改过，从而可以确保用户的交易金额、身份信息在网络传输中不被修改，防止网络诈骗的发生。
    可见，加密技术作为整个网络经济的基石，早已超越了原来军事上的用途，渗透到网络活动的方方面面。全球化的网络经济要求有一种全球范围通用的加密技术和加密准则，如果美国继续对加密技术的实施严格管制，不但其拥有绝对优势的加密技术无法在全球范围应用，还会丧失大量的市场机会，例如，美国的银行业务将不能在全球范围内开展，因为它们的网上银行系统、银行结算系统将不能在全球通用，用密码技术加密的美国电影、音乐等产品将在全球范围内没有市场，因为有解密功能的播放器和播放软件受到出口管制，甚至连著名的微软windows操作系统软件也无法在全球内发行，因为windows系统中包含了密钥长度达128位的加密工具。
    由此可见，正是整个网络经济的蓬勃发展，使得美国不得不放宽其对加密技术的管制，其中也包括放松了对中国出口加密技术的管制。在这里，经济环境的变化促使了美国技术管制政策的变化。
    五、政策建议
    由以上分析可知，中美之间的政治环境是美国对华技术管制政策的决定因素，决定了美国对中国采取技术管制的遏制策略。维护国家的主权独立、反对霸权主义是中国一直奉行的政策，不会因美国的技术管制而改变。
    中国的技术进步是中国突破美国技术封锁的有效途径，而且中国能够通过自我研发策略实现关键技术的突破。因此，中国反对外国技术管制应实施自我研发策略，通过提高自身的技术水平迫使技术输出国放弃其管制政策。
    技术管制政策由于涉及到国家的安全和军事利益，受到经济因素的影响较小，但是，当执行管制政策的市场损失特别大的时候，也会迫使技术输出国调整其管制策略，所以，我国可以利用广阔的市场潜力，引起各国厂商的竞争，并通过厂商向技术输出国政府施加压力，迫使政府逐步放松对中国的技术管制。^