一、什么是评标转评审
1.评标转评审的内涵及基础
本文所指的“评标转评审”，是指对因为科技项目的复杂性、特殊性、不确定性及科技招标项目选择标准本身难以把握，误将不具备招标基本条件的项目确定为招标的项目，以及开标后只有一个或两个有效投标人造成废标，且依据有关法律法规可不另行组织招标的项目，但又必须尽快组织实施，而将“招标项目”转为“非招标项目”，对“有效投标人”（注：这里指的“有效投标人”是指经过开标审查符合招标文件和投标要求的投标人。为公正和公平起见，即使只有不足三家投标人投标的项目，即在开标之前就已明确不构成招标的项目，仍应进行开标，只有符合招标文件和投标要求的投标人，即“有效投标人”方能进入评标转评审。科技招标项目是经过综合考察确认具有立项必要性的项目。）及其材料进行专家评审或论证，向出资人（原招标人）提供咨询和评判意见的行为。
虽然科技项目招标投标与评审活动都应遵循公平、公开、公正、择优和信用的原则，但二者有着本质的区别。《中华人民共和国招标投标法》（下文简称为“招投标法”）、国家科技部颁布的《科技项目招标投标管理暂行办法》和国家科技部、财政部、国家计委、国家经贸委等四部委联合颁布的《国家科研计划课题招标投标管理暂行办法》（下文将此两办法简称为“管理暂行办法”）指出：“科技项目招标投标是指招标人对拟定招标的科技项目事先公布指标和要求，众多投标人参加竞争，招标人按照规定程序选择中标人的行为。”且明确规定“招标投标活动及其当事人应当接受依法实施的监督”，即招标投标活动是一种法律行为，必须依法严格执行。而科技项目的评审是指归口部门组织专家，按照规范的程序和公平的标准，对项目进行的咨询和评判活动，即评审活动只是一种普通的项目管理手段，可根据项目管理的实际需要，采取不同的方式方法，不受“招投标法”与“管理暂行办法”的约束。
评标转评审与一般情况的评审活动就其性质而言是一样的，都是普通的项目管理手段，但是这两种评审之间却有着截然不同之处。一般情况的评审是对项目整体进行咨询和评判，包括项目立项必要性及其实施方案的可行性；评标转评审不需要对项目的立项必要性进行咨询和评判（注：科技招标项目是经过综合考察确认具有立项必要性的项目。），而是对项目“有效投标人”是否满足“招标文件”中规定的“综合评标标准”及其目标可实现性进行咨询和评判，若有两家“有效投标人”进入评标转评审，则评标转评审还包括综合比较进行“择优”咨询和评判。
具体而言，普通的评审活动，其目的主要是判断项目立项的必要性及其实施方案的可行性，对象是项目申请单位及其提供的材料，而其标准很大程度上取决于申请项目所属计划的资助目的。评标转评审的目的主要是判断项目“有效投标人”是否满足“招标文件”中规定的“综合评标标准”及其目标的可实现性，对象是“有效投标人”及其“投标材料”，其标准取决于科技招标项目确立时所定的研究目标、研究内容、完成期限、考核指标等，仍应采用“招标文件”中规定的“综合评标标准”和“方法”作为评标转评审的标准和方法，即项目本身及招标文件的有关要求不会因为评标转评审而发生变化，也不能因为组织形式发生改变就可以擅自对项目本身及招标文件的有关要求进行改变，也就是不改变项目本身及招标文件的有关要求。
如果说由于招标不成功而又依据有关法律法规可不另行组织招标，以及由于科技招标项目选择标准难以把握，误将不满足招标基本条件的项目选择为招标项目是评标转评审的前题的话，那么不改变项目本身及招标文件的有关要求就是评标转评审合理可行的基础。因为选择作为招标的项目，不仅要求该项目满足招标的基本条件，首要的是项目具有立项的必要性，亦即科技招标项目是经过综合考察确认具有立项必要性的项目，若改变项目本身及招标文件的有关要求，那么改变后的项目是否具有立项必要性，调整过有关要求的评标转评审还能否体现其公正性、公平性，这不能不说是一个令人怀疑的问题。
2.评标转评审与评标的区别及有关要求的一致性
“招投标法”和“管理暂行办法”明确规定：“评标由招标人依法组建的评标委员会负责；招标人负责组建评标委员会，依法必须进行招标的项目，其评标委员会由招标人的代表和有关技术、经济、管理等方面的专家组成，总人数为5人以上的单数，其中受聘的专家不得少于成员总数的2/3；评标委员会应当按照招标文件确定的综合评标标准和方法，对投标文件进行综合性比较，设有标底的，应当参考标底。”据此我们认为，评标是评标委员会按照招标文件中规定的综合评标标准和方法，并参考标底对所有合格的投标文件进行审查、评议、综合评价比较，依据评价结果，提出书面评标报告，择优向招标人推荐中标候选人的过程。若投标人授权评标委员会直接确定中标人，评标还应包括中标人的确定。
从上面的定义不难理解，评标的主体是招标人依法组建的评标委员会，评标的目的是推荐中标候选人或直接确定中标候选人，评标的对象是有效投标人及其投标文件，评标的标准是招标文件规定的综合评标标准，所采用的方法亦是招标文件规定的方法，评标的过程主要包括审查、评议、综合评价比较、确定评价结果、中标候选人确定、书面评标报告撰写等。另外，在评标过程中，“管理暂行办法”还明确指出：“评标委员会可以要求投标人对投标文件中含义不明确的地方以书面方式行必要的澄清、说明或答辩，但投标人在进行澄清、说明或答辩时，不得超过投标文件的范围，不得改变投标文件的实质性内容，不得阐述与问题无关的内容，未经允许不得向评标委员会提供新的材料。澄清、说明或答辩的内容必须记录在案。”
最重要的是，评标是一种法律行为，评标活动及其当事人必须接受依法实施的监督，这是评标转评审与评标的本质区别。评标转评审使得项目的性质发生了根本性的改变，从“招标项目”转变为“非招标项目”，主体的性质也发生了改变，即招标人变成了简单的出资人、投标人变成了简单的项目承担申请人，以及评标的主体“评标委员会”变成了评审的主体“评审专家委员会”等，但项目本身及招标文件的有关要求不会因为组织形式改变而发生变化，也不能因为评标转评审就可以擅自对项目本身及招标文件的有关要求进行改变。据此本文认为，在评标过程中的大多数规定在评标转评审中应予同样的要求，这也是体现评标转评审公正、公平的表现形式。如评标转评审的过程应包括审查、评议、综合评价比较、确定评价结果、推荐项目承担单位、书面评审报告撰写等；在评审过程中，可以要求“有效投标人”在进行澄清、说明或答辩时，不得超过“投标文件”的范围，不得改变实质性内容，不得阐述与问题无关的内容，未经允许不得向评审专家委员会提供新的材料。澄清、说明或答辩的内容必须记录在案，供项目出资者、下达者（原招标人）决策时使用。甚至我们还认为，评标转评审所采用的指标体系还可以延用评标的指标体系（详细讨论见下文）。
二、评标转评审能否延用评标的指标体系
指标体系是对对象（注：这里用“对象”泛指评标对象、评标转评审对象及一般情况的评审、评估对象等。）本质、结构及其构成要素进行客观描述设立的一簇指标。指标体系的设计是以确定的标准为依据，能够支撑标准，为应用标准提供测度的方式。评价工作（注：这里用“评价工作”泛指评标的工作、评标转评审工作及一般情况的评审、评估工作等。）的目的主要通过评价指标体系来体现，评价指标体系的确定在整个评价工作中处于核心地位。对于科技招标项目评标转评审能否延用评标的指标体系呢？这是工作中评价人员普遍关心的问题之一。本文认为可以延用，但并不排除另行设计。
前面我们已经讨论了评标转评审的标准和方法是“招标文件”中规定的“综合评标标准”和方法，对象是“有效投标人”及其“投标材料”，这与评标是相一致的。就其目的而言，评标的目的是确定中标候选人，从这个角度看，评标指标体系的作用有两个：(1)为评标委员会判断有效投标人是否满足招标文件中规定的综合评标标准和能否实现其预定目标提供测度方式。(2)为评标委员会对其认为满足综合评标标准和能实现其预定目标的有效投标人进行综合比较“优中选优”提供依据。评标转评审的目的是通过“评审”向项目出资者、下达者（原招标人）提供对“有效投标人”是否满足“招标文件”中规定的“综合评标标准”及其目标可实现性的咨询和评判意见；评标转评审指标体系的作用是对此为评审专家委员会提供测度方式。若有两个“有效投标人”进入评审阶段，且评审专家委员会认为两家“有效投标人”均满足“招标文件”中规定的“综合评标标准”且能够实现其预定目标，那么评标转评审指标体系的另一个作用是为评审专家委员会进行综合比较“择优”咨询和评判提供依据。不难理解，评标指标体系可以满足评标转评审的使用目的，因此，评标转评审可以延用评标的指标体系。
三、科技联合招标项目评标转评审“联合招标人（企业）”的角色定位
通常科技项目招标分为公开招标与邀请招标两种方式，与此相对应，可以将科技招标项目划分为公开招标项目与邀请招标项目两种基本类别。随着科技计划管理体制改革的逐步深化和科技项目招标工作的广泛开展，科技招标项目也出现了多种形式。近年来，我们就先后探索了多种形式的科技项目招标，开展了以代表政府投入的科技计划管理部门单独作为招标人向社会招标项目承担单位的科技项目，以科技计划管理部门与技术拥有方联合组成招标人向社会招技术成果转化实施单位的科技项目，以及以科技计划管理部门与企业共同出资联合组成招标人向社会招技术承担单位的科技项目等招标工作，并习惯上将后两种科技招标项目统称为“科技联合招标项目”。本文在此探讨的对象只是科技联合招标项目的后者。
由于科技计划项目管理的特殊性，科技联合招标项目的招标人之一——企业扮演着多重角色，即在项目列项（注：列项，指科技计划管理部门将其列为财政资助项目。科技招标项目，通过评标定标后，即可列项。）实施前（定标前），企业与科技计划管理部门一同是项目出资者、下达者；项目列项后（定标后），相对于中标人，企业是项目管理者（业主），相对于科技计划管理部门，企业又与中标人一同构成了项目承担者，原因在于科技计划管理部门的投入实质上是财政对企业实施项目的资助，项目一旦实施企业就应对财政资助负责，科技计划管理部门具有对财政科技投入资助项目的管理权。显然，科技联合招标项目的联合招标人双方除非事先有约定，否则在列项实施前的招标、评标和定标过程中具有平等地位，享有同等权利，而且这种权利有相应的法律法规保障。若评标转评审，“联合招标人（企业）”在列项实施前的评审和决定是否下达项目等后续决策过程中，是否还扮演与评标相对等的角色呢？即是否还具有与科技计划管理部门相平等的地位，享有同等权利？
科技联合招标项目评标转评审与科技计划管理部门单独作为招标人的科技招标项目评标转评审一样，项目本身及招标文件的有关要求并没有发生变化，只是性质发生了根本性的改变，原来的招标人仍是项目的出资者和下达者，只是不能再将其称之为招标人而已。因此，本文认为，科技联合招标项目评标转评审，“联合招标人（企业）”仍扮演与评标相对等的角色，在列项实施前的评审和决定是否下达项目等后续决策过程中，除非事先有约定，否则具有与科技计划管理部门相平等的地位，并享有同等权利。尤其在评审过程中企业与科技计划管理部门的代表都有资格进入评审专家委员会，了解和掌握“有效投标人”是否满足“综合评评标标准”和能否实现其预定目标等有关情况，为后续决策奠定基础。
在实际操作过程中，我们发现很多人错误地认为联合招标项目评标转评审是联合招标项目转为“联合招标人（企业）”与“有效投标人”联合向科技计划管理部门申请列项资助项目，即将“联合招标人（企业）”与“有效投标人”一同视为了项目申请人，更有甚者在评审过程中将其视为被评审对象之一，否定了“联合招标人（企业）”是项目的出资者和下达者之一的身份。存在这种错误认识的根源是：联合招标人（企业）是财政资助和项目实施的最终受益者，且由于评标转评审后不再受相应法律法规的约束，就过分强调了科技计划管理部门应有的权利，忽视了评标转评审合理可行的基础——不改变项目本身及招标文件的有关要求。
收稿日期：2003-07-08
