构建和谐社会，应对日益激烈的国际竞争，迫切需要提高中国的科技创新能力。要实现这个目标，就必须在加大科技投入的同时，对国家公共财政科技投入体系进行制度创新，建立拟成果购买制、课题制和事业拨款制三制一体、以国家科学技术基金会主导资金配置的新型科技投入体系，提高资金使用效率，促进科研水平提升，为中华民族的伟大复兴奠定科学技术发展的体制基础。
    1  现行公共财政科技投入体系的弊端
    中国公共财政对科学技术研究的投入，自新中国成立时起至20世纪80年代中期，主要实行事业拨款制；80年代中期以来，逐步建立了以课题制为主的投入体制。这种投入体制较之以前虽然有很大的进步，但仍然存在着诸多弊端。
    1.1  政府设立的科技基金非常分散
    在发达国家对公共财政科技投入的管理越来越强调顶层设计和统一规划的大趋势中，中国的公共财政科技基金的设立、管理和配置却越来越分散。据统计，除国家自然科学基金外，目前全国有20多个中央部委和20多个省、市、区利用财政资金先后建立了50多个独立的科学基金和应用基础研究基金[1]。除极个别基金之间存在着自发而非法定的联系外，绝大多数基金之间缺乏沟通和协调；有些非保密性质的基金，不仅不进行沟通，反而会对自己的预算进行保密。其结果，重复立项和重复投入现象严重；投入分散，难以集中形成优势；立项上赶时髦造成趋同导致巨大浪费；管理成本越来越高；等等。这些问题说明：中国公共财政科技投入体系缺乏顶层设计和强有力的国家宏观调控机制与协调能力。
    1.2  非学术因素对科技资金管理和配置的影响较大
    目前，非学术因素对我国科技资金管理和配置的影响较大。一是许多政府部门热衷于设立科技基金，抓具体项目，甚至同一个部门内部又设立许多各自分立的基金，加剧了公共财政科技基金和科研机构设置设立的条块分割、部门分割、军民分割、学科分割等问题。二是在科技资金配置和立项审批方面，行政人员、政治领导和专家的作用相互混淆，非学术力量对科技资金的配置干预较多。三是一些机构和部门利用自己的地位和影响，热衷于策划各种名目的科技工程、计划等，通过政治和行政的手段直接从中央财政获取大块资金，避开了科技资金配置的规范渠道，以课题制的表象大规模地复辟了事业拨款制，进一步加深了国家科技投入计划的整体混乱和分散。四是由于非学术因素在立项、审批和资金配置等方面影响过大，导致部分科技人员把时间和精力放在与有决策权的官员建立关系上，陷入了人际政治的俗套，误导了科技人员的方向。
    1.3  以课题制为主体的投入体制存在诸多弊端
    现行科技投入体系由于其内在固有属性和外在管理难以到位，存在如下弊端：
    (1)重过程管理轻目标管理，注重项目的申报和立项，而对成果缺少实质性的审核，许多项目的验收和鉴定都流于形式。
    (2)没有依据使用效率配置科技经费，存在科技经费使用效率最高而投入反而最低的现象[2][3]，造成科研经费在不同对象间的投入比例争议问题。
    (3)课题制表面上显得公平，实际上其投入以资历取向，政府资助的项目只对社会的极少数人开放，客观上遏制了原创性成果的产生。
    (4)全社会科研设备重复购买水平偏高。
    (5)立项过程长，手续繁杂，对科学前沿的动态难以做出快速反应。
    (6)科技经费使用上存在着请客、送礼、拿回扣、挪用等腐败问题[4][5]。以上各个方面的弊端导致我国科技投入的产出率偏低。
    1.4  对项目、成果和专家的管理缺乏统一协调
    中国公共财政科技投入在管理上缺乏统一协调，存在如下弊端：
    (1)许多用公共财政设立的科技基金实质上没有向全社会开放，往往局限于设立基金的部门、系统或地区，立项的透明度低，科技资源难以实现跨部门、跨地域和超越资历的最优配置。
    (2)成果的共享度低。公共财政支持的非保密项目的成果，除一部分以论文或专著的形式公开发表外，很多成果通过验收或鉴定后，都是以内部资料的形式存在，既无法为全社会所共享，也加重了重复投入的严重性。
    (3)国家没有统一的专家库，全国许多部门、各个层级各自建立专家库，既浪费资源，其共享度又低。
    (4)由于没有统一的项目、成果、专家管理系统，社会对立项的公正性、项目的重复性、成果的真实性、验收和鉴定的准确性以及专家的责任心等均难以实行有效的监督。
    以上问题已严重制约了中国科学技术的自主创新能力。因此，要大胆地对中国现行公共财政科技投入体系进行制度创新，创建国家新型科技投入体系，在资金投入方面增设拟成果购买制，在管理体系方面设立国家科学技术基金及其管理机构，以克服现行体制的弊端，超常规地促进我国的科技进步。
    2  增设公共产品类科研的资金投入的拟成果购买制
    所谓公共产品类科研的资金投入的拟成果购买制，是指政府在公共产品类科研领域中选择可拟成果购买类科研，在成果产出之后而不是在研究之前，模拟政府采购的形式并且附加一定利润“购买”研究成果的科研资金投入体制。这种“购买”不是真正意义上的买断后据为国有的交易行为，而是“拟购买”，是公共产品类科研资金投入方式的一种制度创新[6][7]。该体制的基本框架如下：
    2.1  以投入的视角重新划分科研类型
    现行公共财政科技投入体系对于科技研究的分类，主要是依据科学技术研究的内在特征将其划分为基础研究、应用研究和发展研究三大类。以这种分类体系作为科技投入体系设计的主要依据，既与科技投入作为一种外在的经济学行为不相吻合，又是导致政府分散设立的科技基金难以归并的原因之一。因此，应该以投入的视角及其标准为主兼顾内在标准，重新划分科研类型。首先，按照成果的经济学性质将科研划分为公共产品类科研和非公共产品类科研。非公共产品类科研是指其成果的使用具有排他性和竞争性的一类研究。公共产品类科研是指其成果的使用具有非排他性和非竞争性或其成果虽然具有排他性和竞争性但主要用于公共消费而营利机构又不能无偿生产与提供的一类研究；它主要由基础研究构成，也涉及部分应用研究和部分发展研究。其次，公共产品类科研又再分为可拟成果购买类研究和不可拟成果购买类研究。拟成果购买制适用于公共产品类科研中的可拟成果购买类研究。在国家新型科技投入体系中，基础研究、应用研究和发展研究这种划分方法主要用于统计以平衡三类科技投入的比例，而不作为设立分立的基金及其管理机构的标准。
    2.2  设立“拟成果购买制基金”
    在公共财政对科技的总投入中，按比例划出一部分资金，同时将原来以课题制和事业拨款制投入于可拟成果购买类科研的各类科技资金加以集中，设立“拟成果购买制基金”，作为拟成果购买的资金来源，同时建立相应的管理机构。政府继续用课题制和事业拨款制支持不可拟成果购买类科研。
    2.3  确定并公告项目及其价格
    首先，根据科技发展前沿和各类来源的征集，确定项目名称、范围、目标、成果要求、完成时限、成果价格等。其次，向全社会公告有关项目的所有信息。最后，要特别重视对超出公告范围的项目和成果的认定，以与已公告项目相同的标准确定后申报成果的价格，以便从制度上充分保障可拟成果购买类科研选题的高度开放性，使自选项目能够非常简便地转化为拟成果购买制基金项目。
    2.4  引入先期资金实施科技研究
    拟成果购买制没有来自公共财政的先期资金投入，先期投入主要依靠具有丰厚利润空间的成果价格引入自行垫款、以前的盈利、捐款和风险投资等途径解决。对于先期投入较大的项目来说，引入风险投资可能是主要的解决途径之一。另外，拟成果购买制中的风险投资的利润回报来自于拟成果购买制基金。
    2.5  成果审核与评价
    无论是先公告的还是未公告的项目，其研究一旦获得成果，研究者即可提出拟成果购买申请。拟成果购买制基金的管理机构组织专家根据成果审核与评价标准对所申报的成果进行审核和评价。之后，将审核与评价的结果向全社会公告，经过一段异议期后，综合异议作出复核和拟成果购买的操作性评价。
    2.6  拟成果购买
    根据对所申报的成果做出的肯定评价，基金管理机构依据公告的成果价格或众多专家对未公告项目的成果所确定的价格，按时、直接兑现拟成果购买承诺。若干个相互独立的群体或个人相互竞争地研究同一项目，只有最先取得成果者才能获得拟成果购买兑现。政府和基金管理机构对于兑现后的经费和此前实施该项目的经费均不参与管理和审计，不干预经费的用途。
    3  国家公共财政新型科技投入体系的基本架构
    3.1  三制一体的国家新型科技研究综合投入体系
    在公共产品类科研投入体制中，在保留课题制和事业拨款制的同时，经过试点和总结经验，增设拟成果购买制，构成三制一体的国家新型科技研究综合投入体系。在该体系中，三种投入体制的比重将是不同的。首先，拟成果购买制应该逐步发展为重点。因为一个社会的市场经济水平愈是趋向于发达，其公共产品类科研中可拟成果购买类科研所占的比重将愈大。其次，课题制位居第二，主要用于支持不可拟成果购买类科研。最后，以事业拨款制作为上述两种体制的一种补充。以上三制同时运行，取长补短，相互协同。
    3.2  设立国家科学技术基金
    按照三制一体的国家新型科技研究综合投入体系的构想，需要对现有分散的基金体系进行改革，要以国家自然科学基金为基础平台，设立统一的国家科学技术基金。现有的国家自然科学基金在包容力上存在两大问题：一是其支持重点主要在基础研究和自然科学领域，而当代许多公共产品类科研项目在应用和发展研究领域；二是由于其宗旨和属性，资助范围较难包容那些横跨自然科学、技术科学和人文社会科学的综合交叉项目。实际上，该基金没有涵盖政府公共财政投入的其它许多基础研究基金，同时对公益类应用研究、发展研究以及跨学科的交叉项目的包容力也较低。而在一些发达国家，由政府负责投入和管理的科学基金，其涵盖的项目已呈现向公益类应用研究和发展研究领域延伸的趋势。因此，根据中国的现实情况和本文关于以投入的视角为主兼顾内在标准重新划分科研类型的建议，可以将国家自然科学基金进行战略性转型并扩充，使其至少包括由中央政府公共财政投入的绝大多数基础研究资金，同时还包容公益类应用研究、发展研究和跨学科交叉研究的大多数资金。这样，国家自然科学基金与其它20多个中央部委设立的绝大多数科技基金就可以合并为国家科学技术基金。当然，这种大合并必须以保障国家对公共产品类科研特别是对基础研究的投入总量不断增长为前提。在分散的基金合并为国家科学技术基金后，原先设立科技基金的各部委的科技管理机构可以负责征集各自领域的项目并提供给国家科学技术基金会，基金会负责对这些项目进行汇总、平衡、选择和资金配置。
    3.3  组建国家科学技术基金会
    国家科学技术基金需要组建其相应的管理机构如国家科学技术基金会，使之从学术和专业的角度负责对政府投入于公共产品类科研的资金进行配置和管理。根据中国的现实情况，该基金会同样可以由国家自然科学基金会转型并扩充而来。这种转型包括三个方面：
    (1)由原来主要负责自然科学基金的管理转型为对政府投入给公共产品类科研——包括基础研究、应用研究和发展研究以及文理工交叉研究——的所有资金的配置和管理。
    (2)政府科技投入的三制一体要求国家科学技术基金会内部设置对应的常设管理机构，如拟成果购买制基金局、课题制基金局、事业拨款制基金局，再加上国家科学技术信息局、国际合作基金局、保密项目基金局、综合局、计划财务局等机构，构成一个垂直的常设管理体系。
    (3)国家自然科学基金会原来的常设管理机构——学部则转型为由相应学科领域专家组成的、动态的专家库，在已有学部的基础上再新增工学、农学、医学、军事学等专家库，以适应公共产品类科研所有领域项目审核和评价的需要。专家库为国家科学技术信息库的分库之一。转型后的学部是横跨各个基金局的、为各基金局所公用的、独立存在的专家库。这样，垂直的各局与横向的各学部共同组成国家科学技术基金会的完整管理体系。
    3.4  建立国家科学技术信息库
    国家新型科技投入体系的有效运行还必须建立国家科学技术信息库（以下简称为信息库）作为配套支持系统。信息库在内容方面由项目信息库（包括国家科学技术基金项目信息库、地方科技基金项目信息库、其它公共财政项目信息库）、成果信息库（包括国家科学技术基金成果信息库、地方科技基金成果信息库、其它公共财政科技成果信息库、国家知识产权局专利信息库）、保密信息库（包括保密项目、保密成果、保密专家等信息）以及专家信息库等构成。
    信息库在范围方面具有全国大一统性，凡是受各级公共财政资助的项目及其研究成果或拟购买的成果，在国家知识产权局申报的各类知识产权项目，以及全国所有参与公共财政资助的科技活动的专家，都必须以法定的形式，强制性地纳入到国家科学技术信息库中。各省、市、区以公共财政设立的科技基金在项目立项和成果管理等方面要以国家科学技术信息库为平台实行全国信息共享。信息库数据的采集全国采用统一格式和标准，至少应该包括项目详细信息、成果内容、成果的获得者、验收专家、鉴定专家、验收和鉴定结论、项目定价者、评审专家、获奖情况等内容。信息库由国家科学技术基金会内设的科学技术信息局直接管理。
    3.5  国家科学技术管理体制的总体框架
    国家设立由总理牵头的国家科学技术办公室，其职能是制订国家科学技术发展战略、决策和政策，统筹筹集科学技术资源，领导协调负责科技资源配置、科技行政管理和科技研究等职能的部级机构，具体包括国家科学技术基金会、科学技术部（包括国家科学技术奖励办公室）、国防科学技术工作委员会、中国科学院、中国工程院、国家发展与改革委员会、教育部、中国科学技术协会、国家知识产权局等。其它各部委和各省市的科技业务由科技部统一协调管理。
    4  国家公共财政新型科技投入体系的优越性
    通过对投入体系和管理体制进行重大制度创新，与现行科技投入体系相比较，国家公共财政新型科技投入体系具有诸多优越性：
    4.1  三制一体，兴利去弊，取长补短，优势互补，提高效率
    拟成果购买制、课题制和事业拨款制三制一体相互协同，可以发挥兴利去弊、取长补短、优势互补的作用。一方面，拟成果购买制有助于将科研管理由过程管理变为目标管理，科学合理地配置科研资源，扼制科研腐败，使科研资金的投入以绩效而不是以资历取向，使政府资助的科技研究活动对社会保持高度开放，丰富激励机制，缓解科技经费在不同对象间的投入比例争议问题，降低全社会科研设备重复购买水平，显著提高科技投入资金的使用效率，促进科研水平的提升，从而使课题制和事业拨款制的诸多弊端降到最少。另一方面，对于那些研究周期长、结果难以预测、投入大的项目，采用课题制甚至事业拨款制，则可以弥补拟成果购买制的不足。
    4.2  形成统一的公共财政科技投入体系，统领全局
    国家新型科技投入体系有诸多优点：有助于统领全局，提高国家对科技投入的宏观协调能力，扭转中国公共科技资金配置管理的分散化趋势，统一配置以公共财政设立的科技基金；有利于降低科技基金的管理成本；极大地降低重复立项和重复投入的水平；有助于集中优势；避免立项上赶时髦一哄而起所造成的巨大浪费；以投入体制的变革为牵引，改变中国科技体制上存在的各自为政、条块分割、部门之间政策缺乏协调、重大科技计划缺乏有机衔接等状况，缓解科研经费在不同对象间的投入比例争议问题，沟通军民两大研究体系；同时，可以促进科技资源实现跨部门、跨行业、跨地区、跨科研机构和超越资历的大解放、大重组和大融合。
    4.3  促进政府科技行政管理与科技资金的专业化配置的分工
    国家新型科技投入体系力图从机构设置和体制上促进政府科技行政管理与科技资金的专业化配置的分工，有助于产生以下四个方面的积极效应：
    (1)扭转政府部门热衷于设立科技基金、抓具体项目，甚至同一个部门内部又设立许多各自分立的基金的趋向；
    (2)在科技资金的配置和立项上减少行政力量和非学术因素的干预，加强学术和专业管理；
    (3)阻断有些部门和机构利用政治和行政的手段和途径，策划各种名目的科技工程、计划等，绕开科技资金配置的统一学术渠道，直接从中央财政获取大笔资金的可能途径；
    (4)有助于引导中国科技人员从人际政治的俗套中解放出来，把时间和精力真正放在科技研究方面来。
    4.4  促进项目、成果和专家的统一管理和全国共享
    国家公共财政新型科技投入体系中国家科学技术信息库的建立，为项目、成果和专家的统一管理和全国共享创造了条件。
    (1)便于淘汰申报的重复项目，降低重复投入水平。(2)除保密项目之外的其它所有公共财政资助项目都向全社会开放，为实现跨部门和跨地域立项，实现资源的优化配置提供了可能性。(3)任何形式的成果，无论是验收、鉴定后的内部资料，还是公开发表的论文和出版的专著，都必须提交给国家科学技术信息库，形成统一的成果查询系统，有利于成果的统一管理和高度共享。(4)建立国家统一的专家库，免去全国层层建设专家库的浪费，实现专家库和专家在科技投入方面的全国共享。(5)提高全社会对立项的公正性、项目的重复性、成果的真实性、专家的责任心的监督水平，提高立项、验收、鉴定的透明度。
    当然，国家公共财政新型科技投入体系的建立，由于要统合中央各有关部委和部级科技机构处于条块分割状态的政府公共科技资源，统合中央与地方公共财政资助的科技项目信息和成果，因此，需要中央政府具有足够的权威、决心和实施能力。该体制一旦形成，将给公共财政科技投入方式带来一场前所未有的巨大变革，超越西方现有体制，超常规促进中国科学技术的进步，显著提高我国的科技竞争力。