长期以来，关于香港的发展路向存在两种截然不同的意见，其焦点在于香港需不需要高科技、如何发展高科技。第一种意见认为，香港凭借珠三角廉价劳动力和土地资源的优势在外围发展劳动密集型制造业，本港则专注于服务业的提升即可获取持续竞争优势；香港囿于其独特的政治经济环境没有必要花大气力发展高科技，也不具备发展高科技的条件。第二种意见则相反，主张在知识经济全球化、邻近新兴工业化国家和地区的激烈竞争的形势下，香港经济发展的固有优势正不断被削弱，香港仅仅依赖劳动密集型增长方式已难以为继，必须通过发展高科技来提升企业自主创新能力并促进产业结构转型与升级。
基于两种针锋相对的观点，香港在不同时期发展科技和创造产业研究发展环境方面存在较大差异，科技政策在香港发展过程中所扮演的角色也显著不同。1997年以前港英政府奉行“积极不干预政策”，坚信市场机制的力量，主张香港经济和科技发展完全由市场来决定，而政府则尽量避免采取任何统一计划或管制性措施去干预经济和科技发展；1997年亚洲金融危机爆发后，香港特区政府政策制定者意识到，在技术研发与创新方面，香港与亚洲“四小龙”其他三个国家和地区间存在着较大差距，认识到知识经济的重要性，而力倡产业转型，由此相继出台一系列旨在推动研发和创新的计划和文件，力图重构其科技政策，并希望这些政策努力能够在香港经济复苏和国际竞争力提升过程中扮演重要角色。
时至今日，特区政府关于推动香港科技发展的政策努力已初见成效，但某些方面仍遭受到学界和业界的置疑和批判，“数码港、科学园、医药港等这些香港科技政策的产物，部分已名存实亡，甚至胎死腹中，多年来颇受诟病”[1]。因此，香港需要怎样的科学技术、需要怎样的科技政策始终成为学界争议的焦点。
本文拟以殖民时期港英政府科技政策的简要回顾为出发点，着重考察1997年以来香港科技政策新的发展趋向，并在此基础上分析香港科技政策演变的特征和面临的挑战。
一、从自由市场导向到政府有限干预
香港科技政策的演进与发展大致可划分为两个阶段。第一个阶段是1997年以前，港英政府基于新古典自由经济哲学思想所形成的自由市场导向型科技发展理念；第二阶段是1997年亚洲金融危机爆发后，香港特区政府试图构建政府有限干预型科技政策及议程。
从20世纪60年代起，在“积极不干预政策”这种新古典自由经济哲学思想的统领下，对于香港的科学技术发展，港英政府坚信市场机制的力量，主张香港科技发展的方向完全由市场需求来决定，政府尽量避免采取任何统一计划或管制性措施去干预科技发展[2]。这种科技政策的基本理念使得长期以来香港的政府架构中没有设立科技发展的主管部门和机构，没有长远规划，只有少数几个官方和半官方的部门从事促进工业科技发展、资助学术研究的工作；同时香港各界普遍忽略高水平的研究与开发，科技投入极其有限。
港英政府主政期间没有形成系统的科技政策框架，香港各界对科学技术发展与持久竞争优势间紧密关联普遍认识不足。具有代表性的观点来自于Howard Davies（时任香港理工大学商学院教授）。他将香港的成功归纳于“高IQ和低技术”[3]，即香港生产率和竞争优势的提升并不必然同高技术产业以及本土创新能力的拓展紧密关联；通过向本港转移已经完善建构的低技术并花一定的时间来学习吸收，香港能够规避创新活动的成本与风险，并保持经济持续快速增长。这种观点在港英政府主政期间备受推崇，但1997年亚洲金融危机爆发后开始遭受强烈批判。
1997年亚洲金融危机爆发，香港经济遭受前所未有的重大打击，濒临崩溃的边缘。1979年中国改革开放后，在生产成本不断上升的压力下，香港劳动密集型制造业向内陆转移，这虽然缓解了香港本地工资和地价的高成本导致的巨大压力，但同时也失去了抓住机遇在香港本地发展高技术产业的动力。由此香港制造业依然停留在以降低要素成本维持短期竞争力的劳动密集型阶段，制造业的知识和技能含量不仅远落后于美国和日本，而且也滞后于具有相近起点的中国台湾、新加坡和韩国。殖民时期港英政府虽然也采取了某些促进科学技术发展的措施，但在其“积极不干预主义”、“高IQ和低技术”的整体政策框架下，这些措施的作用非常有限，香港产生与多数国家和地区不同的现象，即“香港企业并不创造新技术，而是去搜罗世界现有的技术，并将之结合到新产品中以资面利[4]”。从知识的生产、传播和利用的结构看，香港经济的明显特点是知识生产能力远远弱于知识利用能力，R&D投入水平的过度低下是导致这一状况的根本原因。
亚洲金融危机的爆发使得香港特区政府在经济和科技发展政策制定上采取较为灵活务实的态度。就回归前港英政府“积极不干预政策”的积极一面，如对保持香港金融与贸易经济活力、吸引国外资金等方面特区政府表示充分肯定；而针对科学技术的发展，特区政府则表示，“不论任何时候，新的发明、新科技的应用、新兴行业的发展，对香港都十分重要”，同时强调政府的作用，“政府已经设立了工业支援基金和应用研究基金，以鼓励创新和支持发展新兴工业”[5]，逐渐加大对科技发展的扶持力度，试图构建政府有限干预型科技政策。
1998年9月和1999年6月行政长官特设以田长霖教授为主席的创新科技委员会相继发布两份重要报告[6,7]，就香港科学技术的发展路向进行规划。报告指出，香港新科技政策的基本目标“是要令香港在21世纪成为创新及科技中心”[6]。报告提出了香港发展的两个新路向：一是培育由知识带动及科技密集的经济活动；二是通过创新及科技应用，促进传统产业（包括制造业和服务业）升级。报告特别强调了政府在推动创新和科技方面所担当的角色，指出“在自由市场的体制及原则下，政府应为香港的产业在创新及科技发展方面，提供最大支援”[6]。为了保证有稳定的资金来落实上述有关创新和科技发展的各项政策和策略，报告建议设立首次注资50亿元的创新及科技基金，主要用作资助由政府或非政府组织进行、有助于产业创新或提升技术水平的非经常性项目。针对香港中游应用研究过于薄弱、缺乏相应的科技基础设施的状况，报告建议设立由公众资助专注“中游”研究的应用科技研究院，并强调，应用科技研究院的研究发展项目必须以市场为导向，应集中于一些选定范畴，以配合本港的优势和回应产业需求，并同产业和学术界紧密结合。创新及科技基金和应用科技研究院的设立是香港发展成为由知识带动及科技密集的经济体系的关键。
2000年7月1日，特区政府在前工商局（现工商及科技局）之下设立创新科技署，具体负责香港科技政策的制定。2004年6月，创新科技署发布《创新及科技发展新策略》咨询文件[8]，这是香港特区政府继行政长官特设创新科技委员会两份报告之后有关香港创新与科技发展重要的政策文献。《创新及科技发展新策略》咨询文件概述了目前香港在创新及科技方面的发展、在推动科技创新方面遇到的问题和挑战，以及政府就解决这些问题和挑战而提出的新方向和措施。《新策略》指出，推动创新及科技发展新策略包括多方面，其中政府需要确立一些重点科技范畴，并在选定的重点范畴设立研究与发展中心（研发中心）。新策略的目标是使应用研究和发展的工作能更符合业界的需要，并加强创新及科技计划内各元素的协调。整个研究发展价值链中，新策略架构运作的目的在于使得创新及科技计划下的各元素均能妥为协调，构建出香港新科技政策框架下的区域创新系统。
二、香港科技政策转向特征分析
长期以来，在“积极不干预”的政策目标下，港英政府对科学技术的发展持自由放任的消极态度，这与当时香港所面临的特定政治与经济环境有很大关联，同时这种政策理念对基于劳动密集的经济增长并没有产生明显的负面影响。20世纪90年代以来，以知识为基础的经济形态的出现，以及经济和科技全球化的迅速推进，使得经济增长速度开始越来越多地取决于一个国家或地区的科技竞争力以及知识的生产、扩散和利用的能力。
关于科技进步对经济增长方式转变的影响，经济学家在理论上已经予以证明。R.M.Solow在1957年提出表征技术创新对经济增长贡献的外生增长模型，确立了技术进步包括技术创新在经济增长中的地位[9]。在此基础上，1986年P.M.Romer提出“内生技术变化”为主要特征的新增长理论，指出知识和资本同属于生产要素范畴，它内生于经济活动当中；技术进步可以提高投资的收益，而知识的增加又将加快技术进步的进程。在这种正反馈中，经济系统中形成一个互激的良性循环，从而能够长期稳定地提高经济增长率[10]。OECD已经开展的国家创新系统理论研究更是高度关注知识的生产、分配和扩散对经济增长的重要性，这在OECD经济体增加对基于科学的高技术产业投资以及培训更多熟练工人的趋势中得以充分体现[11]。“知识经济”术语即来自于人们对知识和技术在经济发展中作用更深入的认识。因此，这种经济形态与经济增长方式的变革使得香港科技政策转向成为必然。由于香港独特的区位条件和经济环境，香港科技政策的转向有着不同于其他国家和地区的显著个体特征。
首先，突出强调面向产业层面的中游研究与开发。与很多发达工业化国家强调推动上游、中游、下游不同层次研究资源有效整合实现科学技术水平全面提升的科技政策理念不同，香港由于其特定的政治经济环境而更加注重通过开展中游R&D活动来增强产业竞争力。《创新科技委员会第二份报告（最终报告）》指出：“香港不应纯粹为追求高科技而提倡高科技，亦不应致力于和香港竞争优势不符的尖端科技。香港应该强调在各行各业鼓励创新及产业升级，这包括改善技术和方法、打进新的市场层面及从事较高档的活动[7]。”创新委员会报告正是从这一角度着手，通过设立面向企业的创新及科技基金、应用研究基金和面向中游应用研究的应用科技研究院来鼓励和促进香港企业进行创新和技术研发。由此可见，作为一个“小型开放式经济体系”[4]，特区政府将科技发展方向定位于产业创新和应用研究，目的在于摆脱以往单纯依靠技术引进的发展模式；新科技政策并没有脱离香港现状将全面提升科学技术水平作为目标，这对以重功利、重实用的商业文化为社会价值观的香港来说无疑具有很强的合理性。
其次，突出重点科技范畴的确立应以需求和市场为导向。由于香港研究发展基础不及部分发达工业化国家，在推动创新与科技发展时不能效尤美国试图保持在所有科学知识前沿的领先地位，而是首先确立重点科技范畴，这样能够避免把可供运用的资源过于分散，使得每个范畴只可获得极少资源。重点科技范畴的选取必须遵循以需求和市场导向为原则，即确立香港具备竞争优势（例如具备研究优势及强大的产业基础等）、且能符合市场需要的科技范畴（例如对新产品、崭新或新兴科技或对提升技术的需求等）。《创新及科技发展新策略》咨询文件提出，新策略共确立13个使得香港具备竞争优势及符合产业和市场需要的重点科技范畴，其中包括：先进制造技术、汽车配件、中药、通讯技术、电子消费品、数码娱乐、显示技术、集成电路设计、物流／供应链管理应用技术、医疗诊断及器材、纳米科技及先进材料、光电子、纺织及成衣，并在重点科技范畴下没立相应的研发中心。这13个科技重点领域以工业为主，部分则是与特定技术与应用有关。目前创新及科技基金下的创新及科技支持计划已把其项目分为七大科技范畴，即生物科技、电子科技、环境科技、基础工业、信息科技、纳米科技及纺织科技，与当代各国科技规划中的科技重点领域相比较，具有一定的趋同化趋势（表1）。
表1 香港研究及发展开支与研究及发展人员数目年份 研究及发展开支 研究及发展人员数目
（百万港币） 占本地生产总值百分比 （相当于全日制）
1998 5,602.5 0.44% 9022
1999 5,885.4 0.47% 10118
2000 6,218.4 0.48% 9802
2001 7,087.3 0.56% 11041
2002 7,543.6 0.60% 12890
2003 8,548.8 0.70% 16864
资料来源：香港政府统计处
第三，科技规划与人力资源开发和创新人才培养紧密结合。长期以来，由于港英政府对科技发展的漠视，香港产业既缺乏从事研究工作的优秀科学家和工程师，也缺乏科技管理和转移的技能，同时香港科技企业家也很匮乏。对此，《创新科技委员会第二份报告（最终报告）》指出：“在知识型经济体系中，知识人才资本与资金同样是重要的生产要素，前者甚至比资金更为重要”“香港要发展成为由知识带动及科技密集的经济体系，最关键的单项因素是拥有足够的人力资本。[7]”报告建议，关于累积人力资本的方式，可以通过教育培训以及吸引优秀人才赴港两种途径。目前香港开始加大对教育的投资，并特别注重创造力、传意技能和咨询科技的培训；以教育改革来提升香港人力资本整体素质难以在短期取得显著效果的条件下，政府加强同产业界合作，通过制定《新科技培训计划》为有意安排给员工参加新科技圳练课程的公司提供资助。在引进外地人才，增加知识人才资本方面，香港开始推行灵活宽松的入境政策，积极吸引居住海外的华裔优秀人才和内地专门人才，体现出基于知识竞争越来越激烈的发展形势对人才日益紧迫和强烈的需求。
第四，强调通过推动创新和科技发展促进香港产业结构升级。香港当前产业结构有两个较为明显的缺陷：一是产业结构非均衡化过于突出。香港本地制造业大幅度萎缩，出现空洞化特性，特别是代表高技术产业的机电和电器制造业失去竞争优势，导致经济基础过于薄弱，经济运行出现很大程度上的不稳定性。二是服务业知识密集程度不高。虽然香港目前形成服务业主导型经济体系，但由于科技投入不足，科技水平低下，传统服务业部门在服务业结构中仍占据主导地位，知识密集型服务业并没有得到较快发展[12]。针对这种状况，香港新科技政策的目标是“要发挥香港人富于创新精神的优势，以促进香港科技行业的发展，并鼓励产业从事由知识带动及高价值的经济活动”“并使香港发展成为知识带动及科技密集的经济体系”，最终“通过创新及科技应用，促进传统产业（包括制造业和服务业）升级”[7]。
三、香港科技政策转向的绩效评价
香港科技政策转向的绩效可通过科学技术各项指标的变动情况进行评价。就科研投入来看，2003年香港研发开支总额为85亿港币，其中高等教育机构占64%，产业部门占33%，政府机构占3%。研发开支总额占本地生产总值的百分比则由1998年的0.44%增至2003年的0.70%。2003年从事研发的人员（相当于全日制）总数较1998年上升了87%至16864人，他们大部分均受聘于高等教育机构及产业部门，分别占2003年总额的62%及35%（表1）。值得指出的是，产业部门和私人机构R&D投入增长势头明显：2002年，估计约有1223家私营机构曾进行研发活动，与2001年的887家比较，大幅增加了38%。在R&D支出方面，2002年的数据显示企业的总开支达25.06亿港币。工商界的研发开支占本地生产总值的百分比有明显的增长，由1998年的0.12%增加至2002年的0.2%。这表明香港产业界已充分认识到加强研发和提升创新能力的重要性。
就科研产出来看，在2002-2003年度，8所由大学教育资助委员会（教资会）资助的大专院校取得了多达21079项研究成果，较1995-1996年度大幅增加69%；2003年香港获美国专利和商标局批予的专利数目达到667件，较1999年395件上升了69%。
就科技投入在不同科技范畴的拨款分布来看，截至2005年7月31日为止，1999年9月1日成立的创新及科技基金已向资讯科技、电子与电气等9个科技范畴728个项目提供约18.9亿元的资助（表2）。
表2 创新及科技基金科技范畴拨款分布概览
（截至2005年7月31日） 资助计划 总计
创新及科技 一般支援计划 大学与产业 小型企业研究
支援计划 合作计划 资助计划
科技范畴 数目 百万元 数目 百万元 数目 百万元 数目 百万元 数目 百万元
生物科技 25 116.9 3 1.2 17 29.1 16 15.4 61 162.5
中医药 3 28.1 1 0.6 15 26.9 1 0.4 20 55.9
电气电子 90 431.5 2 2.5 31 32.1 44 45.7 167 511.9
环境科技 11 28.1 1 1 7 18.7 12 9.7 31 57.5
资讯科技 67 439.1 9 14.9 39 45.2 128 129.1 243 628.3
制造科技 65 194.4 5 3.9 32 19.7 10 9.4 112 227.4
材料科学 3 16.7 - - 11 6.7 8 7.5 22 30.8
纳米科技 10 133 1 0.6 1 1.5 1 2 13 137.2
其他 3 8.6 51 69.9 - - 5 3.7 59 82.2
总计 227 1396.3 73 94.6 153 179.9 225 222.9 728 1893.6
资料来源：香港特别行政区政府创新科技署
从表2不难发现，资讯科技、电气与电子、制造科技领域申请批准的项目最多，分别占总项目的33%、23%和15%，这与香港特区政府所确立的“（香港）在资讯科技的发展和运用方面占全球领先地位，尤其是在电子商务和软件工程方面”的远景目标高度一致；从资助计划的拨款分布来看，创新及科技支援计划共支出约13.7亿元，占总拨款的73%，远远超过其他三项资助计划。
数据证明，香港特区政府科技政策的成果开始得以显现，香港的科学技术水平在某种程度上得到提升，同时初步构建出有利于产业创新以及科技发展的新环境。但同时我们电应该清楚认识到香港科学技术发展存在的问题。其一，香港的科技投入虽然近年来有所增长，但与发达国家甚至和起点相近的韩国、新加坡和中国台湾相比，无论是R&D绝对值抑或R&D经费强度均存在较大差距。2003年，绝大多数发达国家R&D经费强度都在2%以上，以色列、瑞典甚至超过4%。高水平的R&D投入强度是这些国家具有较高创新能力的重要保障。其二，服务业部门R&D活动一直没有得到充分重视。《创新及科技发展新策略》咨询文件共确立了13个使香港具备竞争优势及符合产业和市场需要的重点科技范畴，但作为占香港GDP88.5%的服务性行业在科技重点领域中几乎没有自己的位置（通讯技术除外），咨询文件也没有关注和涉及服务业部门中R&D活动。这一点非常值得研究。其三，虽然政府在发展高科技方面有大致方向，但整体上还缺乏具体的政策推动，各行业还欠缺作为及资源参与，亦未能形成技术互补。1999年3月盈科公司所推出的引人注目的数码港计划，现在被香港业界称为“地产港”，而且目前签约者多为跨国大企业，真正港资少之又少，“了不起只能算是另一个高级先进的办公区而已”。同时，香港虽然成立了科技园，却没有明确的科技政策，以致空有科技园而没有科技成果。其四，政策的连续性不够，特别是相对于日本、韩国、中国台湾为科学技术发展制定明晰、有远见的法律框架。香港没有能够从法律高度来规划科学技术发展并保证其长期一致性与连续性。对此，香港创新科技顾问委员会主席查懋声曾指出，香港目前的当务之急，就是要建立一套健全的、持续性的科技政策的游戏规则。其五，创新科技的发展没有被纳入宏观的区域创新系统框架中，没有考虑创新系统内部不同种类行动者间的相互作用。从创新系统的角度看，香港的大学、产业界、创新支持组织以及政府间相互作用较为薄弱，科技政策与创新政策的联系与融合还需进一步加强。创新与科技基金下设大学与产业合作计划，主要目的在于鼓励私营公司充分善用大学的知识和资源，以便推动更多的研发工作。从创新科技基金的四个计划申请项目的分布不难发现，大学与产业合作计划还没有受到足够重视，经费拨款不到总拨款的10%，这与香港鼓励大学与产业建立伙伴关系的政策目标是相抵触的。
