美国作为当今世界头号科技强国，除了拥有其他国家无法企及的科技投入经费总量外，其科技经费运作管理的成效也是有目共睹的，其作为科技经费运行机制中的核心组成部分——科技经费的监督管理，在西方科技发达国家中也颇具代表性。美国科技经费监督管理从组织结构的设置、监督内容、监督方式、监督的组织实施以及监督结果处理到法律制度的建设，都有很多值得我们学习的地方。目前我国科技经费的使用效益低下，科技经费乱用和滥用等现象普遍存在，通过深入分析美国科技经费的监督管理模式，对加强我国的科技经费监督管理，提高科技经费的使用效益，建立一套独立、客观、公正和高效的科技经费监督体系，都有着积极的借鉴意义。
    1  组织结构
    为了加强对有关部门执行联邦科技经费预算的监督，美国建立了一套体系比较完整、职责比较明确、依据比较充分的监督体系，通过监督，力求科技经费能得到高效、合理的利用。国会、联邦总审计署及各部门内设的监督机构共同构成政府科技经费监督体系。
    美国国会拥有科技预算的批准权、监督权以及科技预算编制权，参议院和众议院都设有预算委员会和拨款委员会，由它们审查、通过、批准科技方面的预算。国会参众两院的预算委员会负责预算的审议并向国会提交对联邦政府预算草案审议的意见，都有负责科技事务的委员会：众议院的是科学委员会，参议院的是商务、科学与运输委员会。
    总审计署是根据国会1921年通过的《预算和会计法》而设立的，隶属行政部门，但对国会直接负责和报告工作。它主要是应国会或议员的要求，或按照法律规定，从宏观上监督美国科技经费的支出及使用情况。为保证其工作的独立性，法律规定总审计长由总统任命，参议院批准设立。
    美国政府各职能部门是科技预算的主要监督管理者和具体分配者，如国家科学基金会、国防部、卫生及服务部、国家航天局和能源部等，其内设的总监察长办公室(OIG)是部门科技经费的内部监督机构。但OIG具有相对独立性，总监察长直接向部长和国会汇报科技经费的监督情况，总监察长由总统直接任命，并经参议院批准后取得任职资格。
    美国政府科技经费监督的一般体系如图1：
    
    图1  美国科技经费监督的一般体系
    目前我国政府科技经费监督体系主要分为四个层次：一是人大对科技预算的监督。1994年我国通过的《预算法》强化了宪法赋予人大的预算监督职能。1998年全国人大常委会成立了预算工作委员会，除了承担审查预算、决算等任务外，还有监督预算执行的职权。1999年，全国人大常委会通过了《关于加强中央预算审查监督的决定》，将《预算法》的有关规定具体化。2000年，科技部等四部门作为预算管理改革试点单位，开始编制部门预算的尝试。目前，人大根据《预算法》及其他相关规定，对以部门预算为基础的科技预算进行监督。
    二是财政部对财政科技经费的监督。近年来，财政部通过部门预算和国库收付制度的改革，从根源上加强了对预算资金的监督。在监督过程中，对财政资金的支付进行核查，并监督指导预算单位、代理银行建立起健全的国库集中支付资金内控管理制度。财政科技经费作为财政支出的一部分，也受到财政部的监督和检查。
    三是审计署对科技预算的监督。国家审计署是国务院的直属机构，主管全国的审计工作，对国务院负责，每年向全国人大常委会提出包括科技预算在内的财政预算执行情况审计报告。审计署根据《审计法》等法规，对科技预算执行进行审计，对科技管理部门、事业单位编制的科研院所及其下属单位进行财务收支审计，还根据需要对与科技经费收支有关的问题进行专项审计调查。由于其工作的专业性和独立性，审计署在政府科技经费监督体系中处于比较重要的位置。
    四是科技部等科技经费归口管理部门对项目经费的监督。有关科技经费归口管理部门往往会同财政部或受有关单位委托对落实到项目的财政科技经费进行监督，对于各个科技计划，在财政部和科技部等主管部门直接对项目经费的分配与使用状况进行监督检查的同时，也常委托会计师事务所、审计师事务所和科技评估机构等中介机构进行经费审查和绩效评估。
    比较看来，美国没有统一的科技管理部门，实行的是分散化监督管理，各职能部门为主要的监督管理者，在各职能部门内设总监察长办公室，而总监察长由总统直接任命并经参议院批准，是一种外部管理内部化的模式，这既便于其在部门内部对科技经费进行全过程监督，又保证了其工作的独立性。
    我国的财政部和科技部等预算权力部门在科技经费监督中处于核心地位，它们的态度、能力和行为在很大程度上决定了监督实施的客观性和公正性。同时，在我国当前政府科技经费体系中，科技部、国家发改委、国防科工委、中科院、教育部和国家自然科学基金委都是科技预算权力部门，尽管科技部是科技行政主管部门，但对其他平级设置的科技预算权力部门既无预算权力，也无行政领导能力，因此，难以对部门间的财政科技经费配置进行宏观层次的协调，对科技经费运行更难以实施监督管理。
    2  监督内容
    美国的科技经费监督内容广泛，涉及政府财政投入的各个方面，并贯穿科技预算运行的整个过程，主要体现在经费的分配监督、经费使用监督和事后评估监督三个方面。
    在对科技经费分配的监督上，一般是审查和监督相关经费管理部门的权力有无滥用，经费分配是否合理，项目评审是否规范、公开和公正。
    对经费使用的监督主要通过有关科技经费监督管理部门的总监察长办公室来执行。通过审计和调查等方式，对科技经费使用的合法性、合规性等进行监督管，审查所开支的款项是否符合国家的相关规定。
    对经费评估的监督主要是保证其客观性和公正性，核查评估过程中是否有徇私舞弊等行为发生。
    对照我国情况：我国的科技经费监督内容虽然也涉及经费的分配、使用和评估监督，但主要还是集中在经费的使用监督和事后的审计监督。比较而言，美国的监督内容侧重于科技经费的事前和事中，这样可做到防患于未然，能有效地防止科技经费的乱用和滥用；而我国主要集中在事中和事后监督，这样要等到问题发生了才能发现问题和进行处理，颇有点“亡羊补牢”的意味，难以达到监督实施应有的效果。
    3  监督方式
    美国对科技经费的监督方式主要有：听证制度、报告制度、审计制度、备案制度、调查和绩效评估等。
    国会监督采用听证制度（这是最主要的监督方式），对经费的预算、分配和使用的各个环节进行监督。总监察长办公室(OIG)在实施常规监督的同时，还采用不定期的检查、审计等制度进行监督，如美国卫生部的OIG要定期将监督结果对国会和公众公布，每半年就其监督结果的半年报形式向国会提交；每一财政年度要发布红皮书和橙皮书，其中红皮书是当年度有关成本节约建议后的经费节约情况，橙皮书是年度有关非经费方面的建议及改善情况。
    报告制度主要有两种情况，一是部门报告。美国法律规定，有关部门必须对预算情况作出报告，对报告的具体内容、期限甚至报告人都有明确要求，如总统预算管理办公室每年5月要向国会提交联邦政府财政管理规划报告，该报告必须包括管理现状和未来年度改进财政管理的设想两部分。二是经费使用单位的报告。年资助经费在50万美元以上的受资助单位须雇佣独立于本单位的、与本单位无利害关系的审计机构，每年对本单位的项目执行情况做出客观详细的审计，对其基金项目财务报告及财务管理系统本身进行检查评估。独立中介机构在审计过程中如发现问题，需将审计报告通告OIG,OIG将视具体情况展开调查。
    总监察长办公室(OIG)一般采用财务审计和绩效审计两种审计方式。财务审计包括财务报表审计和与财务有关的审计；绩效审计包括经济和效率及会计审计，其审计主要看财务收支的准确性、合理性和有效性，并以财务收支的合法性和合规性为核心内容，具体主要包括：审查科技经费列支是否超越规定范围和标准；科技成本计算是否符合规定；科研收入是否存在转移和隐匿；是否截留、挪用各项应交收入和利润；各项经济活动的真实性和合规性等。OIG的调查主要关注项目承担单位在经费使用过程中管理和财务方面的问题以及作假、剽窃和对科研中不端行为的投诉。
    美国的科技经费管理部门一般要求经费使用单位在出现事先无法预测而须调整经费预算和使用情况时，需向相关部门提交申请并备案。
    对照我国情况：我国对科技经费的监督方式主要有报告制度、审计制度、审查和绩效评估等。
    报告制度方面，受资助单位应当按照要求及时向科技主管部门报送科技经费使用情况及项目完成的总结报告，总结报告将作为以后年度申报科技经费资格审查的重要依据；科技主管部门同时组织专门人员或委托中介机构对科技经费的运行情况进行审计。
    科技部和财政部对科技经费实行绩效考评，考评结果作为受资助单位以后年度承担工作任务、安排经费预算的重要依据。此外，科技主管部门和财政部门对项目的各种进展、科技经费的使用管理情况进行定期或不定期的监督检查。
    与美国相比，我国的监督方式还不够全面细致，不利于全方位有效地开展科技经费的监督工作，同时也存在监督方式不够规范的现象，在发挥独立监督机构作用方面的一些方式尚待完善。
    4  监督的组织实施
    美国对政府科技经费的监督管理工作一般从项目申请过程即开始，严格的立项申请和审查是项目顺利实施和正当使用科技经费的保证。美国的科技经费监督有外部和内部两类，外部监督主要体现在宏观层面的调查、审计等，内部监督则涉及部门的经费分配、管理和使用，针对性更强，技术要求更高，对我们更具有借鉴意义。
    美国的科技经费内部监督工作主要分三个步骤：
    第一步，制定工作计划。总监察长办公室(OIG)根据下属的审计办公室、评估检查办公室、调查办公室和总监察长法律顾问办公室提出的项目来确定工作计划。监督计划的确定原则是对年资助经费在50万元以上的单位、高风险机构（如首次获资助的机构）和小型机构、具有不良信用记录的经费使用单位和人员承担的计划和项目以及社会高度关注的科技经费进行重点监督。
    第二步，组织实施监督。总监察长办公室一般根据监督计划，采用审计、审查、调查、报告和绩效评估等手段组织实施监督工作，并将监督结果向社会公开，接受公众监督。政府一般注重以正确的理念引导科研人员，对其进行道德教育，强调法治、责任心、科学诚信和透明度等科学道德信念，并加强科研人员和承担单位的信誉制度管理，对信誉好的人员和单位减少监督的频次和力度，对信誉不好的重点监督。
    第三步，结果反馈。OIG在进行审计时，经负责审计事务的总监察长助理或区域总监察长的评阅认可后要送交给受审机构，并由受审机构根据具体情况提出申诉意见；OIG时申诉意见予以相应反馈。其监督工作实施的一般流程如图2：
    
    图2  美国科技经费监督实施一般流程图
    而我国的科技经费监督的组织实施主要是由科技主管部门根据具体情况，针对不同类型科技经费实施监督，相对来讲组织实施工作还比较散乱，尚未形成一般性的操作流程。
    5  监督管理结果处理
    美国科技经费管理部门充分利用经费监督结果，对违法违规行为进行严格处理。经检查核实，若存在滥用资金或不合规定的支出款项，将要求经费使用单位退回违规资金，在受资助单位改正错误以前，一般暂停拨款；受资助单位若不改正错误，将终止对其资助，甚至取消其承担任何政府资助的资格；对涉及民事或刑事案件的，移交司法部门处理。OIG在科技经费监督管理中发现问题时，可以通知国会，由国会根据《预算和扣押管理法》实施预算资金扣押程序，扣押已获批准的款项，追回滥用的相关经费。
    我国对科技经费监督的处理结果实行责任追究制度，对于弄虚作假、截留、挪用和挤占科研经费等行为，按照有关规定对项目（课题）责任人和依托单位给予行政处分和经济处罚，并根据情况采取通报批评、停止拨款和终止项目（课题）等措施；构成犯罪的，依法追究刑事责任；项目（课题）因故终止的，科技主管部门将视具体情况收回部分或全部科技经费。
    比较而言，美国更具体、务实，他们一般要求依法全力追回滥用经费，具体责任追究到单位和个人；而我国则偏重于处罚，对被乱用、滥用的科技经费缺乏有力的追缴措施，同时普遍存在有法不依、执法不严等现象，对监督结果处理流于形式。
    6  监督的法律法规依据
    在监督实施的依据上，美国在财政、审计、预算方面的法律比较健全，对科技经费投入的监督管理也包含其中。监督执行所依据的法律规定有《公共法》（1982年）、《联邦会计和审计法》、《单一审计法》（1996年）、《预算和会计法》（1921年）、《政府公司控制法》、《首席财务官法》（1990年）和《政府管理改革法》（1994年）等，从监督机构的设置、监督的实施到审计标准和规范的执行都有法可依。
    我国在科技经费监督方面的法律主要有人大对科技预算进行监督所依据的《预算法》（1994年）和《关于加强中央预算审查监督的决定》（1999年），审计部门进行监督所依据的《审计法》和《审计法实施条例》，以及实施项目经费监督所依据的《关于国家科研计划实施课题制管理的规定》等。
    相比而言，美国的监督法律体系已相当完善具体，有效地指导了科技经费的监督管理工作，保证了监督实施的效果；而我国在这方面的法律法规还不够全面和完善，在诸如监督组织机构的设置、具体责任的落实等方面还未建立相应的法规，这导致一些重要的监督环节尚缺乏法律制度依据，给监督工作的组织实施带来了不利影响。
    7  对我国的启示
    在组织机构设置方面，首先，我国可设立国家层次的预算工作领导机构，对各个平级的预算权力部门进行宏观层次的协调。其次，我国可以借鉴美国的总监察长办公室制度，设置类似的监督机构，这样既有助于对科技项目和科技经费进行全程跟踪监督，其监察实施又不受制于某个行政部门，而直接向部长和国家负责，充分保证监督权力机构工作的独立性。我国应在借鉴美国科学先进经验的基础上，逐步完善以人大监督、财政部门监管、审计部门审计和项目跟踪监督制度为核心的功能协调、分工明确的政府科技经费监督体系。
    在监督方式方面，我国主要局限于报告制度、审计和绩效评估等方式，应加快建立和完善听证制度、备案制度等监督方式，要兼顾科技经费监督的事前、事中和事后三个环节，发展多种形式的监督方式。
    在监督实施方面，我国科技经费的监督机构应按照规范化步骤，对科技经费的使用实施全过程监督，分阶段对科技经费的使用进行检查，促使资金按规定使用，尽快形成一套科学合理的科技经费监督实施流程；同时，要充分发挥审计师事务所、会计师事务所和其他社会中介机构的作用，保证监督工作的客观性和公正性。要加强对科研人员的科学道德教育和信誉管理，逐步将监督实施工作引向规范化、制度化和法治化的轨道。
    对于监督结果的处理，必须严格执法，加大对违法违规行为的处罚力度，将处理事与处理人、行政处罚与经济处罚、内部处理与外部曝光有效地结合起来，真正做到查罚并重，重点是追缴违规使用的科技经费，要探索一套行之有效的追缴隐匿、挪移的经费的方法。
    在法制建设方面，我们要充分借鉴美国的经验，根据我国的国情，完善相应法律法规，制定补充有关具体责任落实、违规经费追缴等方面的法律，修订法律中不合时宜的内容，为科技经费的监督工作服务。
    总之，鉴于我国存在科技经费使用效益低下、科技经费乱用和滥用现象普遍，加强对科技经费的监督管理、提高科技经费的使用效益显得尤为必要。从宏观层面看应着力抓住三个关键：
    首先，国家层次的预算工作领导机构之间应分工明确，相互协调，裁撤一些管理重复的机构，真正做到精干高效。
    其次，要充分保证监督权力机构的独立性，这是监督工作有效实施的前提和基础。我国尽管监督渠道众多，但由于监督者与被监督者之间往往存在各种各样的联系，所以保持监督机构的独立性是保证监督工作客观性和公正性的必然要求。
    第三，加快法制建设，加大执法力度。法律制度是对科技经费的使用实施监督的依据和保障，要健全相关法律法规，坚持严格执法，引导监督管理工作向法治化迈进。
    收稿日期：2006-03-22