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一、电子政务研究的文献回顾
20世纪90年代以来，世界各国的研究者和实践者，都从不同角度研究政府部门运用ICT实现政府管理信息化和自动化的理论和应用。由于电子政务是一项复杂的系统工作，涉及技术、政策、组织和制度诸多方面因素，因此学者和实践者在认识上仍然处在不同的层面。
1.信息化与电子政务
电子政务是信息技术在政府部门的应用，其发展过程起源于政府信息化。同时，电子政务是一个正在不断演进的概念，不同发展水平的国家和一些国际机构试图从不同的侧面给电子政务一个权威的解释。但是到目前为止，关于电子政务涵盖的内容仍然在不断扩展。例如，近年来学术期刊出现电子政务(E-Government)、智能政府(Intelligent Government)、网络政府(Network Government)、移动政府(Mobil Government)和数字政府(Digital Government)等不同称谓。关于电子政务概念的演变，比较有系统的总结包括：
(1)政府信息化和自动化
20世纪七八十年代，人们提出了办公自动化 (Office Automation, OA)的概念，办公自动化是指利用计算机技术来处理办公室的内部业务，主要是将文件资料的制作、传送和贮存用计算机来完成。20世纪 80年代后，管理信息系统(Management Information System, MIS)得到了很大的发展，它是为满足管理者需要而建立起来的信息加工和处理系统，重点是支持决策和满足管理者对适时、准确、相关信息的需求。20世纪90年代后，随着国际互联网技术的发展及其在政府管理中的应用，电子政务的概念才在世界许多国家的文献和政府报告中出现。
(2)世界经合组织(OECD)通过研究，对电子政务的定义为：“电子政务是政府将新的信息和通讯技术(ICT)运用到政府的全部职能中，特别是利用Internet及相关技术的网络潜能来改革政府的结构和运行。”
(3)世界银行对电子政务的定义是：“指政府机构使用信息技术(WAN Internet)，改造政府与公众、企业、其他政府机构的关系。这些技术更好地向公众提供公共服务、改进政府与产业界的互动关系、通过使公众更方便地获得信息来增加公民权利、实现更有效的政府管理。通过电子政务的构建，政府可以实现减少政府腐败、提高政府透明度、增加政府收入和节约成本等目标。”
(4)联合国公众经济管理处和美国公共管理协会 (ASPA)的一项全球性调查粗略地将电子政府定义为：“一个使用最新的信息通信技术，即从简单的传真机到无线手持设备等多方面来进行日常管理的政府。”
综上所述，电子政务是信息时代网络环境下一种新型的政府管理与组织形态，国外的学者不仅从微观层面分析电子政务在提高政府绩效、改进政府服务等政府管理方面的作用，而且还研究它对政府的组织体制、权力结构、决策方式和管理方式等方面的深刻影响。指出电子政务的实质是对通过信息技术建立了更简捷的、互动的和高效的政府和公民的关系，从而对政府的组织结构和管理模式进行改造。
2.电子政务的作用
电子政务从实质上说是对现有的工业时代政府形态的再造，目的在于将目前的政府重塑为一个高效、精简、弹性、创新、具备快速反应、更高服务品质的政府，因此，电子政务从根本上说，是政府管理方式的革命。总体来说，电子政务的作用主要体现在以下四个方面：
(1)电子政务促进了政府组织结构从传统的韦伯行政官僚结构(Weberian Bureaucracy)向网络型组织结构转变。工业化时代行之有效的行政官僚结构在信息时代因为缺乏灵活性、程式化、低效率和对难以按公众的需要提供服务而受到广泛批评。电子政务则以公民为中心(Citizen-centric)、以顾客为导向(Customer-oriented)，通过“一站式(one-stop service)”组织结构为公众提供最方便快捷、综合性的服务。
(2)电子政务通过政府业务流程重塑提高了政府的管理效率。信息技术的应用能够减少成本、简化程序、优化流程提高政府的工作效率。在网络环境下，公众、企业和政府机构可以通过公用门户完成想要完成的事。
(3)电子政务提高了透明度，公民参与决策的途径大大拓宽。通过电子政务能够实现信息的公开交流、增强透明性，拓宽公民的参与渠道，同时由于在决策制订过程中体现更多人的利益，增强了公众对政府的信任和信心，保证了政府决策的一致性。
总之，电子政务的核心是涉及政府组织与行为模式深刻变革的行政改革，一个政府再造过程。
二、电子政务发展的战略定位分析
作为长远性和全局性的电子政务建设，需要制定清晰、完整并符合电子政务发展规律和切合国情的战略规划。最终明确电子政务发展的可行思路。由于经济发展阶段和文化背景的差异，不同国家在电子政务的发展战略上存在不同的定位。尽管电子政务发展的终极目标都是更好地为公民服务，但是由于社会信息化程度、管理体制、历史文化和经济发展阶段的差异，不同国家的电子政务发展战略选择（见表1），是一个十分重要的问题。
1.美国发展电子政务的战略定位
美国电子政务的战略定位是“以公民为中心”。美国的电子政务工作起源于20世纪80年代末90年代初。当时由于美国政府预算赤字很大，国会和选民都要求政府削减财政预算，提高行政效率。1992年克林顿总统就任时宣布，他领导的联邦政府将是一个电子化的“少纸”政府。1993年，克林顿政府在建立“国家绩效评估委员会”(National Performance Review, NPR)时，为了向公民提供更好的电子政务服务，美国在2003年制定了细化的电子政务战略，决定将美国的电子政务从“以信息技术为中心”变为“以公民为中心”。 (1)方便公民与联邦政府实现互动。围绕以公民为中心的业务流程，继续完善和更新IT管理，电子政府管理部门要不断评估，监控跨部门业务流程的认定、部署、适当归并、减少重复投资。尤其是财务核算管理、数据统计、人力资源、社会福利、犯罪调查、公共卫生等方面的重点检查，制定合理的投资计划。通过简化政府工作流程，提高为公民服务的效率。各个孤立的政府信息系统，必须实现和其它系统、数据和流程的整合，实现“一次收集，多次使用”。根据已有的电子政府事业架构(Federal Entrepreneur Architecture, FEA)指导系统的整合和迁移。
(2)提高政府工作效率，改善其绩效。运用预算流程和预算办公室的规定来支持电子政务工程的实现与整合。按照2002年的《电子政务法案》，预算办公室获得了在预算上的决策授权，因此它在提高电子政务工程效率，避免重复建设中发挥作用。综合管理处(GSA)负责制定一个“敏捷采购(Smart Buy)计划”，充分利用政府采购的力量，降低软件的购买和维护费用，提高软件资产的管理水平，提倡利用标准化的软件。
(3)改善政府对公民的回应能力。预算办公室利用国会授权，发挥已有的电子政府领导组织作用，适当建立新的电子政府工程领导小组。预算办公室领导层和联邦CIO理事会要充分利用各个机构领导人的经验和能力，推动政府建设。
美国电子政务发展的特征是注重实际应用，把为企业、公众服务、实现资源共享放在重要位置。电子政务的战略定位就是要从根本上改善政府的公共服务。
2.中国发展电子政务战略定位
中国政府发展电子政务的主要目标之一，就是要推行行政管理体制改革，即促进政府管理职能的转变和接轨、促进政府业务流程的重组和提高政府的透明度。总体来说，中国的电子政务战略定位包括：
(1)加快政府职能转变。通过电子政务建设的实施，增强国家与社会、政府与公众之间良好的合作。要通过电子政务建设进一步优化政务流程，克服体制性障碍。逐步削减审批和审核事项，优化行政业务流程，实现“一站式办公”，加大政府监管力度和行政透明度。
(2)优化政府业务流程。通过电子政务项目的事实，构建统一政府网络平台。中国希望形成技术先进、边界清晰、结构合理、安全可靠、具有前瞻扩展性的统一电子政务内外网络平台，集成统一的政府服务。打破各级政府和部门对信息的垄断和封闭，加快整合分散的业务系统和信息资源，推动政府信息资源对社会开放。健全和完善政府专网，加快建设宽带高速政务网络系统。
(3)积极推进公民参与，改进公共服务。增加网上业务，加强公共管理和服务，增加服务内容、扩大服务范围、提高服务质量。2002年国务院组织召开“中国电子政务战略发展与规划情况说明会”，100多位专家共同商定了中国电子政务发展战略框架。
通过以上比较可以看出，中美两国政府在发展电子政务的战略定位上，反映了两国不同的体制背景。美国发展电子政务的发展战略规划表明，电子政务对传统行政管理方式形成深刻变革；实施电子政务必须制定长远战略，确定明确的优先发展领域；实施电子政务必须以提高公务员的个人素质为前提，全面展开电子服务。电子政务由国家投资、受国家控制、为公众服务。中国的电子政务战略定位需要进一步明确。
三、中美两国电子政务的管理体制比较
美国在电子政务的建设过程中，建立了适合自身特点的管理机构和运作体制，和中国电子政务的管理体制相比，存在明显的差异。
1.美国电子政务的管理体制
美国已经形成了比较完整的政府信息化的组织体系和工作程序。总统管理委员会的官员，负责电子政务的研究、规划和实施。总统行政办公室与管理和预算办公室(Office of Management and budgeting, OMB)两个部门联合执行。具体项目主要由管理和预算办公室负责，日常事务由该办公室负责信息技术和电子政府的专职副主任主管。日常工作由下列三部分人共同领导：
(1)总统管理委员会的高级官员。联邦政府没有专门的机构——政府技术推动小组，负责全国的政府信息化管理指导工作，包括技术推动、政策法规建议、投资管理、改善服务和业绩评估等。
(2)白宫管理与预算办公室负责信息技术和电子政务的副主任以及其他工作人员。例如，2001年7月 18日美国白宫管理与预算办公室宣布成立“电子政务特别工作小组”。各机构的项目小组会同白宫管理与预算办公室制定了电子政务计划实施框架。
(3)各机构的首席信息官、首席财务官、采购总监和人力资源委员会。
美国政府建立了信息主管制度，联邦政府的首席信息官员兼任国家预算管理局第一副局长，政府各部门及各州政府也同时设立首席信息官员。另外，国会也有一个信息委员会，负责监督政府信息化的执行情况，每半年对国家重大信息化项目做一次评估。
2.中国电子政务建设的管理体制
中国电子政务仍处于起步阶段，管理体制上仍处在探索过程中。2001年成立的国家信息化领导小组，是我国电子政务建设的权威机构，负责审议国家信息化战略、宏观规划、有关法规草案和重大决策，综合协调信息化和信息安全工作。在国家信息化领导小组下设立国务院信息化领导小组为常设机构。负责制定总体规划，协调、指导和推进电子政务建设，建立科学的审议和评估机制。各地、各部门也设立相应的机构，为电子政务发展提供组织保障。总之，中国的电子政务管理体制经历了下列演变。
1988-1992年，国家经济委员会、机电部、国家科委和电子信息技术推广应用办公室，推动传统产业技术改造、EDI技术、CAD/CAM以及MIS等项目的开展。
1993年12月，成立了国家经济信息化联席会议，加强统一领导，确立了推进信息化工程实施、以信息化带动产业发展的指导思想。1994年5月成立了国家信息化专家组，作为国家信息化建设的决策参谋机构，为建设国家信息化体系，推动国家信息化进程提出了许多重要建议。
国务院于1996年1月成立了由20多个部委领导组成的国务院信息化工作领导小组，统一领导和组织协调全国的信息化工作。
1998年以后，随着国务院机构的进一步改革，将原国务院信息化工作领导小组办公室调整建制并入新组建的信息产业部，负责推进国民经济和社会服务信息化的工作。
1999年12月，根据国务院领导关于恢复国务院信息化领导小组的批示，成立了由国务院副总理吴邦国担任组长的国家信息化工作领导小组，继续推进国家信息化工作。
2001年12月27日，国家信息化领导小组成立并召开了国家信息化领导小组第一次会议。
2002年7月国务院信息办出台了《中共中央办公厅国务院办公厅关于转发国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见的通知》（中办发(2002)17号文件），从总体上指明了中国电子政务的发展方向。
美国电子政务的经验表明，电子政务建设需要强有力的领导和协调。不管采用何种形式，承担部门的权威性应该得到保证。只有统一协调的组织领导，才能提出明确的电子政务发展目标和宏观规划。
四、中美两国电子政务实施比较分析
由于发展战略定位上的差异和社会信息化水平的差异，中美两国在实施电子政务建设的具体行动上，也存在着不同的发展道路（见表2）。
表2 中国和美国电子政务战略实施中比较年份 美国 中国
1992年
前 国家信息化基础设施(NII) 办公自动化(OA)工程
1993年 国家绩效评估委员会(National 国家经济信息化联席会议，
Perfomance Review,NPR) “三金”工程启动
政府信息技术服务小组(Govemment
1994年 Information Technology Services, 国家信息化专家组成立
GITS)
《信息技术管理改革法》 由20多个部委领导组成的国务院信
1996年 (Clinger-Cohen Act of 1996) 息化工作领导小组成立
“走近美国”(Access to America)计 国务院信息化工作领导小组
1997年 划 深圳会议
《文书工作消失法》(Govemment 信息产业部信息化推进司
1998年 Paperwork Elimination Act of 1998) （国家信息化办公室）
《电子政务总统备忘录》确定了电子 政府上网工程启动，
1999年 政务的标准和发展目标 国家信息化工作领导小组成立
“第一政府(www.firstgov.gov)”网
站开通。《电子签名法》(Electronic 十五届五中全会提出“以信息化带动
2000年 Signature in Global and National 工业化”的战略方针
Commerce Act of 2000,ESIGN)颁布
《总统管理改革计划》(President's 全国城市信息化工作座谈会，
2001年 Management Agenda) 国家信息化领导小组第一次会议
颁布《电子政务法案》。进一步明确 国务院信息化办公室颁布《国民经济
2002年 电子政务的管理机构和CIO负责制 和社会信息化专项规划》和《关于我
度 国电子政务建设的指导意见》
美国白宫管理与预算办公室公布了 国务院信息化办公室布置落实《关于
2003年 美国新的电子政务发展战略 我国电子政务建设的指导意见》制订
《电子政务工程技术指南》
1.美国电子政务的战略实施
美国的电子政务起步较早，取得了很好的效果。早在1993年，克林顿政府在建立“国家绩效评估委员会”(National Performance Review,NPR)时，就提出应用先进的信息网络技术克服美国政府在管理和提供服务方面所存在的弊端，构建“电子政府”成为政府改革的一个重要方向。1994年12月，美国“政府信息技术服务小组”(Government Information Technology Servics,CITS)，强调利用信息技术协助政府与客户间的互动，建立以客户为导向的电子政务。
1996年，美国颁布了《信息技术管理改革法》(Clinger-Cohen Act of 1996)，该法案授权联邦政府各部门设立信息主管(Chief Information Officer)，目的是通过信息技术的有效运用，改进政府的绩效。建立CIO负责制，具体要求联邦机构和州政府都必须有自己的CIO，使美国民众能够充分获得联邦政府掌握的各种信息。
1997年，美国又制定了一个名为“走近美国”(Access to America)的计划，要求从1997到2000年，在政府信息技术应用方面完成120余项任务，在21世纪初，政府对每个公民的服务都将实现电子化。1998年，美国通过了《文书工作消失法》(Government Paperwork Elimination Act of 1998)，该法要求政府机构在2003年10月之前，为公民提供电子化的文档，要求政府在6年内实现无纸办工，联邦政府的所有工作和服务将以信息网络为基础。
1999年12月，美国颁布了《电子政务总统备忘录》，该文件确定了电子政务的标准和发展目标，提出了要向民众提供“一站式”的服务，而且在2000年12月前将500项政府服务项目在网上提供服务。
2000年9月，美国政府开通“第一政府”网站(www.firstgov.gov)。该门户网站加速了政府对民众需求的反应，减少了中间工作环节，使公众、企业能够更快捷、更方便地了解政府、理解政府、处理关心事务，同年美国也通过了《电子签名法》(Electronic Signature in Global and National Commerce Act of 2000,ESIGN)，这个法案使得电子签名在全美50个州获得授权使用。
2001年美国总统布什决定将美国的电子政务从“以信息技术为中心”变为“以公民为中心”。表示要利用互联网帮助联邦政府提高工作效率，使公民有能力以一种更及时、更有效的方式与联邦政府机构进行交流。
2002年美国颁布了《电子政务法案》。进一步明确电子政务的管理机构和CIO负责制度。联邦CIO委员会由各联邦管理委员会组成，包括技术、基础设施和人力资源三个管理委员会以及针对不同业务的临时性工作小组。
2003年4月，美国白宫管理与预算办公室公布了美国新的电子政务发展战略。2003年11月，美国召开了有100多位参与电子政务建设的政府官员的会议，讨论电子政务的战略规划问题。
2.中国电子政务的战略实施
中国电子政务仍处于起步阶段，基本上处于网上信息发布和建设电子政务平台的阶段。总体上可以分为四个发展阶段。
(1)办公自动化(OA)工程。中国电子政务的萌芽，可以追溯到20世纪80年代末期中央和地方党政机关所开展的办公自动化工程，OA工程是利用信息通讯技术处理办公室内部业务，偏重于文件的制作、传输和贮存。该工程的结果是建立了各种纵向和横向内部信息办公网络，为利用计算机和通信网络技术奠定了基础。
(2)“三金”工程。1993年底启动的“三金工程”，即金桥工程、金关工程和金卡工程，是为了适应全球建设信息高速公路的潮流，重点是建设信息化的基础设施，重点行业和部门传输数据与信息。该工程是中国中央政府主导的以政府信息化为特征的系统工程，是中国电子政务的雏形。
(3)政府上网工程。1999年1月，信息产业部和中国电信，以及40多个部委（局、办）的信息主管部门共同倡议发起了“政府上网工程”(www.gov.cn)，旨在推动各级政府部门为社会服务的公众信息资源汇集和应用上网。其中“中国电子口岸”(www.chinaport. gov.cn)在全国各口岸推广实施，效果较好。
(4)构建电子政府和全面实施电子政务。2000年10月，国家“十五”计划明确“以信息化带动工业化”，中国电子政务由此进入一个全面建设的阶段。中央政府和许多城市政府都制订了电子政务建设时间表，不仅如此，政府部门已经将电子政务建设与政府的行政体制改革相结合，进入整体规划、网络整合、数据集中、应用层交互的时期。不是在计算机、网络平台上对原有行政流程进行简单复制，而是与行政管理改革紧密结合。
通过比较可以看出，虽然中国的电子政务已进入起步阶段，并取得了一些成绩。但缺乏全面性、系统性、协调性和完整性。电子政务的发展步伐和效果都有待进一步改进。
五、结论和政策建议
中国的电子政务已进入起步阶段，并取得了一些成绩。但缺乏全面性、系统性、协调性和完整性。通过中美两国电子政务发展战略的比较，研究和借鉴美国的成功经验，提出我国电子政务发展战略，对于中国电子政务事业的有序发展、避免资金浪费和少走弯路是非常必要的。通过中美两国的比较分析，本文认为可以从认识电子政务本质、健全完善的管理体制、科学合理的发展规划等方面为中国电子政务的发展提出战略建议。
1.解决对电子政务的本质认识，建立以公民为中心的理念
由于良好的社会信息化条件，在美国，上至总统下到普通政府雇员都认识到电子政务的实质是“以公民为中心”，对于政府行政职能的这一转变，不仅认识到位，而且身体力行、努力实践。尽管中国在一些纲领性文件中，提出了“以信息化带动工业化”的战略思路，但没有明确提出电子政务的战略规划。这表明一些政府部门对电子玫务的性质和地位认识不足，没有提出明确的电子政务发展目标，更是缺乏统一规划。甚至有些文件中还将“政府行政管理信息化”与“金融、财税、贸易等领域的信息化”相区别。一些政府部门对电子政务的系统性及其在信息化建设当中的地位还缺乏足够的认识。因此，针对中国政府机构复杂，彼此间缺乏沟通的实际，电子政务的战略需要与政府管理改革相结合，从公民的需要出发，将电子政务视为政务创新与技术创新的结合，改革政府管理模式，优化业务工作流程。实施电子政务工程不能简单地将现有业务电子化，而是要对传统的工作模式、工作方法、工作手段进行革新。政府人员行政观念的转变，是电子政务建设的基础。电子政务的实现必然打破原有的信息传递的垄断模式，政府与公民之间、上下级政府之间、政府与企业之间的信息交往变得自由和平等。因此，政府和公民在网上进行交流的前提是公开平等。这就要求掌握信息优势的政府彻底摆脱传统行政观念的束缚，真正做到与公民、企业平等对话，这意味着除了涉及国防、外交等国家机密、商业机密与个人隐私外，政府应无保留地提供信息资源以形成社会共享，并且认真听取来自公民、企业的意见。
2.建立权威的管理协调机构，加强政府的统一组织与领导
美国的政府信息化工作是由美国联邦政府统一发起和组织的。联邦政府下面，是由自发组织、政府组织或者一些公益性组织，共同组成监管电子政务的组织机构。这些机构包括电子政务促进协会联盟、IT产业顾问协会、政府信息技术服务小组、州级信息主管联盟、国家电信信息管理办、国家政府官员协会、政府评估组及首席信息化小组等等。电子政务所涉及到的各种日常事务，包括技术推进、法规政策建议、管理投资、改善服务、业绩评估等工作均由它们担当。
而中国尚未形成一个权威的电子政务管理部门，所以从中央政府到地方政府，都没有对电子政务进行全面规划，电子政务的建设体制、运行机制也未建立，各行业、各部门的重复投资现象还较严重。没有强有力的统筹领导，个人和集团的利益无法触动，利益冲突无法协调，标准规范无法统一，系统无法一体化，资源无法共享，重复建设就无法避免。美国在这方面也曾走过弯路，对中国有很好的借鉴意义。针对中国政治、经济和社会的特点，借鉴美国在电子政务上成功的经验，中国放电子政务建设在国务院信息化领导小组的统一领导下，组成各种专业委员会，负责电子政务的总体组组织实施。
3.制订战略性的推动电子政务建设的政策和法规
制定发展战略规划，建立较为完善的法律、法规，是推动电子政务发展的动力。美国颁布了一系列法律法规，例如，《政府信息公开法》、《文书工作消失法》、《个人隐私权保护法》、《个人隐私权保护法》、《互联网购物免收购物税法》、《联邦政府采购改革法》等等。同时政府和国会根据发展需要，也制定相关规划，促进电子政务的实施。为保障电子政务发展，美国制定了《政府信息公开法》、《个人隐私权保护法》、《美国联邦信息资源管理法》等一系列法律法规，对电子政务发展起着重要的保障和规范的作用。
中国在电子政务的立法方面也严重滞后，目前只是由行政机关对互联网管理出台了一些限制性的行政法规，虽然《电子签章法》已经颁布，而对于如何促进电子交易、使用电子签名的具体步骤和电子支付还没有制定配套的法律，《政府信息公开条例》没有出台，这些在一定程度上制约了电子政务的发展。发展电子政务，战略规划和立法要先行。建议从有利于信息技术发展、有利于电子政务发展的角度，解决电子政务发展中的政务信息公开问题和电子政务信息技术规范问题，并及时修改现有政策法规中与信息技术发展不相适应的成分。在建立相应的法律法规时，应尽可能地与国际相关法律和惯例接轨。
4.进行电子政务培训，保持电子政务建设人才队伍的稳定性
电子政务发展，需要大规模的复合型人才充实到政府机构工作。在美国，管理和预算办公室支持人事部门、综合服务管理处、联邦CIO理事会的人力培训，通过培训人员、招募新人等办法提高项目的交付率。分析联邦信息资源管理和人员需求，评估和提高现有培训水平，预算办公室提供各个电子政府项目主管交流、培训的经费，提高工作效率。
中国政府更需要在政府公务员中普及电子政务知识及计算机应用，从思想素质、业务能力、知识结构、创新意识等方面都提出新的要求，特别是对电子政务与传统的政府管理差异的认识。中国政府已经开始制定培训计划，为电子政务的发展奠定基础。
总之，电子政务为我国政治和社会的发展与进步提供了极好的机会。借鉴国际经验制定适合中国实际的电子政务发展战略，是一项十分必要而且可行的重要任务。本文通过中美两国的战略比较，提出中国电子政务发展初步战略建议，希望更多的学者和政府部门管理者，共同研究这一问题。
