迄今为止，尽管学术理论界对农业科技园区的认识还存在不小差异，但有一点是肯定无疑的，那就是农业科技园区既不是单纯的经济组织，也不是典型的公共组织，而是介于两者之间的一种新型组织，我们将其定义为混合组织（hybrid organization）。从混合组织理论角度去分析，我们会发现农业科技园区具有许多新特征。本文主要对农业科技园区的目标集成、绩效评价、治理结构等问题进行简单探讨。
一、农业科技园区的目标集成
国家科技部发布的《农业科技园区指南》中明确规定，农业科技园区的目标应包括四个方面：(1)实现一批农业技术的组装集成，解决一批影响园区周边地区农业发展的重大科技问题；(2)转化和推广一批农业科技成果，培育新的经济增长点；(3)培养和吸引一批优秀人才，建立技术培训与技术服务网络体系；(4)建设50个具有区域代表性和引导、示范与带动作用强的农业科技园区，培育和孵化一批具有国际竞争力的科技型农业产业集团。
由此可见，农业科技园区的目标，表现出这样几个特点：第一，出发点都是立足于政府或公共利益，或者说这些目标都是政府最希望实现的目标，具有政府任务的性质；第二，这些目标强调的是一定范围的公共利益，或者说是社会效益，不管是技术推广还是技术培训，都更多地体现在区域利益上，而对组织本身的利益则未能突出；第三，定性目标较多，定量目标较少，这对政府来讲也许并非坏事，但对一个独立的组织而言，这肯定不是好事。因为，对这些定性目标的实现程度在评价上存在着很大的模糊性。
根据混合组织的性质特点，我们可以把农业科技园区的目标区分为两大类：一是公共目标，二是组织自身的利益（润）目标。
所谓公共目标是指农业科技园区代替政府履行公共产品与服务供给责任所需要达到的目标。前面所谈到的《农业科技园区指南》中规定的各种目标，其实就是政府的意志，是政府最需要达到的目标；只不过以前和国外的经验教训已经表明，由政府部门直接去履行相应的职责和达到同样的目标，效率往往是很低的。因此，政府通过资金资助、政策优惠、舆论导向以及信息服务等方式，将这些责任转移给一种新型组织——农业科技园区，从而就使农业科技园区具有不可推卸的公共责任——实现一定的公共目标。这些目标主要表现在三个方面：一是孵化先进适用的科技成果；二是培植人力资本，包括锻炼科技人员和提高农民科技文化素质；三是发挥先进技术的示范带动作用。
农业科技园区的利益目标是指园区作为独立的法人实体必须在经济效益方面达到的标准。这里含有两层意思：一是最低标准，即园区的经济收益应足够支付其一切费用；二是最佳标准，那就是实现园区利润的最大化。这种利益目标是农业科技园区生存的基础，也是园区发展的动力。当然，这些利益目标是由多方面的内容构成的，比如产品销售收入、成果转让收入、项目资金节余、有偿服务收入等等，这些收入减去园区的运行费用就是其经营所得。显然，这些收入只是园区通过自身的经营管理活动产生的直接收益；没有包含为区域、为社会做出的间接贡献所产生的收益。
在农业科技园区这种新型组织里，通过适当的机制，公共目标和利益目标一般情况下能够得到协调统一。但也会出现相互冲突的情况，严重时甚至可能导致园区运转不良，两种目标都不能很好地达到。实践中这样的事例并不鲜见。因此，如何协调公共目标与利益目标之间的冲突是农业科技园区成败兴衰的关键。
二、农业科技园区的绩效与评价
由于农业科技园区不是单纯的经济组织，它还承担着提供公共产品与服务、满足公共需求的责任，因此对其绩效的界定与评价存在一定难度。不同的评价主体，或站在不同的角度对同一个园区进行绩效评价，其结果可能存在较大差异，因为他们对园区绩效的认识和标准可能不同。
1.对农业科技园区的总体评价
农业科技园区建设已经成为各级政府在农业科技和农村经济领域的重要工作，受到了高度重视。国家科技部的领导认为，推动农业科技园区工作是新时期我国解决“三农”问题、实现农村小康的重要战略举措。这是因为，农业科技园区是推动农业结构调整、增加农民收入的重要途径；是加速实现农业现代化的重要手段；是适应新的农业科技革命的需要、促进农业科技成果转化的战略措施；是增加国家农业整体竞争力和我国农产品的国际竞争力的必由之路。因此，站在国家的层面上对农业科技园区的建设给予总体评价是十分重要的。
在各有关部门的大力推动、地方政府的大力支持和企业界、科技界的积极参与下，农业科技园区建设总体上成效较显著，取得了突破性进展。主要可归纳为：一是以企业为主体、产学研结合的园区运行机制初步建立。据调查，到2002年底，在36个试点园区中入园企业总数已达到818家。企业已成为农业科技园区建设的主体力量，且每个园区均有大学或科研院所作为技术创新的依托。二是园区的经济效益不断提高。到2002年底，农业科技园区试点的总产值达到154.6亿元，销售收入超过120亿元，净利润19.96亿元，出口创汇6.22亿元。三是园区开始发挥示范带动作用。园区作为农业技术组装集成、科技成果转化及现代农业生产的示范载体，在农业新技术开发、转化、推广等方面发挥出了重要作用。
2.对作为经济组织的园区评价
农业科技园区作为一种特殊的经济组织，对其绩效的评价，当然不应忽视经济效益指标。正如我们在前面讨论过的那样，园区的基本经济标准是净收益必须大于或等于零，最佳标准是利润最大化，或者说利益相关者价值最大化。
也许是成规模的农业科技园区建设时间不长，其投资效益还没有很好表现出来；也许是园区建设者们都想更多地获取政府与社会的支持而有意隐瞒信息，因此，文献中很少涉及到有关农业科技园区经济效益的具体报道。前面在总体评价中提到的一些指标数据虽然来自正式上报的统计资料，但一方面它是一个汇总数据，不能说明具体情况；另一方面它没有经过严格的会计核算，即很多政府财政投入是没有计入成本的。通过大量的经验观察，经济效益好的园区十分稀少，大多数效益不佳甚至严重亏损。有一位报社记者通过大量的采访和调查，得到了这样的判断：目前，很多地方的农业科技园区成为当地政府的“形象工程”，中看不中用，亏损面达到80％，其中有40％的园区连管理人员的基本工资都挣不够，成为需要政府不断贴钱的黑洞。当然，我们不能就此认定农业科技园区的经济效益真是如此糟糕。但一个不容忽视的基本事实是：经济效益好的园区确属凤毛麟角，尤其是经各级政府批准立项建设、获得大量财政资金支持的园区更是如此。这就引出了令人深思的问题：为什么会这样？
3.低效率：基于混合组织理论的解释
对于农业科技园区为何效益普遍不佳的问题，前面提到的那位记者从直观意义上给出了解释。此外，南京农业大学的王树进博士从体制和制度层面上做出了进一步的解释。[1] 在我们看来，这些解释都具有一定的说服力，但也都存在一些不足。其实，导致这种现象的根本原因在于农业科技园区所具有的混合组织特性。
第一，公益性目标扭曲了园区的经营行为。我们知道，自从政府对农业科技园区赋予特殊的历史重任以后，园区作为混合组织的公共性质更加突出，而其经济性质则相形失色。很多地方政府将发展农业科技园区作为重要的行政管理工作，依靠行政力量，采取简单的行政手段和行政措施，强力推进园区建设，甚至以此作为衡量下级政府政绩的重要依据。于是，只要接受政府财政资助的园区，其经营管理无不受政府领导的干预。有的政府官员甚至手中握有园区的生杀大权。有些园区名义上是企业化经营，实际上经营者独立行使的权力很有限，也不需要承担太多的经营责任，只要领会领导的意图、按领导指示办事就行了。至于园区绩效则成为无足轻重的问题，因为在政府领导眼里，园区的政治性（也可泛指公共性）意义远远大于经济性意义，前者是看得见、摸得着、与领导政绩和升迁关系密切的问题，而后者往往可以被前者的光环所掩盖。
对园区的经营者来说，来自政府财政的投入几乎是没有成本的，相当于纯利润；显然，这种“纯利润”的获取远比从市场获取容易得多，而且没有风险。于是，不少经营者纷纷把主要精力从市场转向政府，一手抓官场的关系，一手罗织新项目，以便更多地获取财政资金的支持。至于这些项目是否符合市场需要，是否具有开发价值，以及园区应该如何进行市场开发等，统统成为次要的问题。这就是组织中的公共性目标挤压经济性目标、进而扭曲经营者行为的必然结果。
第二，土地政策与资助方式使园区经营缺乏长远战略。企业化经营的园区，其核心区的土地使用权一般是采用租赁方式，由村镇协调（或代办）从农民手里返租过来。但大多数租赁合同期限都不超过3年，这样就导致企业不愿对土地进行投资改造，只能进行短期性经营行为。不少地方都发生过这样的事：某些企业或个人承包集体的“四荒”资源进行开发，经过投入大量的资金、劳力、技术，经济效益开始显现时，村、社集体或地方政府单方面撕毁合同，致使投资者损失惨重。在国家颁布、实施《农村土地承包法》以后，这种现象虽然有所改变，但并不能从根本上消除投资者的疑虑。因为农业生产周期长，大多数投入将转变为沉淀成本，如果没有明确、稳定的政策保障，这种投入的风险是很大的。这也是民间资本为什么不愿意大量投资农业科技园区的原因之一。
近几年，国家和各级地方政府对农业科技园区的财政支持力度是很大的，而且还会继续加大。据国家科技部的官员透露，为了确保“十五”农业和农村科技任务的完成，科技部党组决定大幅度增加农业科技投入，由“九五”的20亿元增加到了“十五”的60亿元。当然，这些资金不可能都用于农业科技园区，但可以肯定的是国家对农业科技园区的投入将会相应大幅度增加，相信地方政府也会做出相应的决定。这当然是一件好事，但如果不改变资助的方式方法，其效果是值得怀疑的。因为，过去采取的政府直接资助、甚至直接操办、运营园区的方式，已经产生了许多负面影响。一是可能给某些政府部门或个人增加寻租的机会，因为对这些财政资金的使用并没有法律的规范，在给谁、给多少、怎样给等方面存在很大的弹性空间，很难保证有关部门或个人不借此寻租。事实上，过去已经出现过政府部门层层截留项目资金的问题。二是可能造成对园区经营者的反向激励，即经营者不是积极面向市场、开拓市场，在市场竞争中增强实力、获取利益，而是面向政府，依靠财政，一味“等、靠、要”，形成所谓“分配性努力”。三是可能导致不同性质的园区之间的不公平竞争。在我国现实的社会背景下，政府举办的、有政府背景的、或与政府有密切关系的园区肯定比其他园区更容易、更多地获得财政资金的支持，而一般的民营园区则很难得到政府资助。
第三，人力资源问题。从总体来看，我国农业科技园区的人力资源是比较匮乏的，尤其是核心技术人员和主要经营管理人员更为稀缺。这也是目前园区经济效益普遍不好的重要原因之一。但这并不意味着我国这方面的人力资源供给不足，主要是人才管理体制和科技园区的用人机制等方面存在问题，这是一个在各部门、各领域普遍存在、且长期未能解决好的问题，任何一个地区或部门都不可能通过局部的改良措施从根本上解决这一问题，必须依靠国家人事制度的根本性改革。这里不再赘述。
三、农业科技园区的治理
解决农业科技园区绩效不佳问题的思路可以有多种，如调整有关政策，加强领导和管理，鼓励社会参与及监督，加大政府的支持力度等，都可能在一定程度上使局面有所改观。但在笔者看来，根本的措施在于真正把农业科技园区作为一个混合组织，既不是简单的公共组织，也不是纯粹的经济组织；要用现代公司治理的理念和方法，经过一定的改良，对其实施有效的治理，也就是要建立科学、合理、可行的治理结构和治理机制，以保障组织各利益相关者的责任、权力、利益的对称和实现。[2—4]
1.农业科技园区的外部治理
与一般公司相同的是，农业科技园区的治理也包括内部治理与外部治理两个方面；不同的是外部治理的作用很大，有时甚至可能超过内部治理。
外部治理又称功能性治理，是指除股东以外的利益相关者通过各种方式对组织行为形成制约的一种机制。农业科技园区中的主要外部利益相关者有政府部门及其代理机构、银行、科技人员、农民等，他们以自己控制的特有资源、通过多种方式对园区经营者的经营行为施加影响，使其产生自我控制和自律行为。这种功能性治理过程如图1所示。
图1 农业科技园区的外部治理
各级政府对农业科技园区拨付的资金分两种，[5] 一是以投资入股的形式，二是无偿资助。在第一种情况下，政府是作为园区的股东应参与园区的内部治理；在第二种情况下，政府就是利益相关者，参与外部治理。一般情况下，政府往往是以最重要的利益相关者身份参与园区的外部治理，治理的主要手段包括资金资助、政策调控、行政指导等。
银行是以债权人的身份参与园区的外部治理。银行可以通过放松或紧缩对园区的贷款额度来影响、监控园区的经营活动，并维护自身的利益，这与在一般公司的情况相同。
科技人员是园区建设与发展的重要力量，他们凭借自己的专业技术参与园区的外部治理，即如果园区各方面符合他们的要求并有利于他们发挥自己的专业特长，他们就会全身心投入；否则，就可能敷衍塞责，甚至“用脚投票”，离开园区。
农民参与园区外部治理是由于他们具有劳动力所有者和园区受益者（社会公众）双重身份。如果他们以土地或资金入股，那就成为股东而参与内部治理。农业科技园区作为国家或区域的一项公益性事业，农民应该是当然的受益者，因此，他们对园区的经营活动及其效果有权表达自己的看法，并通过社会因素、政治因素影响园区的经营行为。至于作为劳动力所有者，他们更有权决定是否参与园区的建设，从而间接影响园区的运营。
从上述分析可知，在农业科技园区的外部治理中，最重要的力量往往来自政府及相关部门。政府部门手里控制着两大主要资源，一是政策，二是资金。这两大资源对于农业科技园区的发展都具有重要的意义。因此，政府部门很容易通过对这两种资源的支配，以实现对园区经营者的激励或约束，进而间接影响园区的经营决策过程或结果。因此，在外部治理中，最重要的治理机制是激励与约束机制，并通过这种机制去影响决策机制；当然，政府部门采取激励约束机制的重要根据之一是其他利益相关者对园区经营活动的监督信息。而外部监督中具有足够动力的利益相关者是农民和金融机构。因为园区所使用的土地，不管采用哪种形式，都关系到农民的切身利益；在农民没有其他更好的就业机会的情况下，他们对自己承包土地的关心就会化作巨大的监督动力。金融机构只要与园区发生业务联系，就肯定有动力监督园区的经营活动，以确保自己的利益不受损害。
2.农业科技园区的内部治理
根据农业科技园区在举办过程中主体力量的不同可大致划分为两类，一是政府主导型，二是企业主导型。正如前面所讨论的那样，由于农业科技园区本身的性质和任务的特殊性，因此，不管是哪种具体类型，它们都与政府部门有着一定的联系；换言之，它们都具有混合组织的性质，只不过各自的公益性与私益性的程度有所不同。正是由于举办园区的主导力量不同，使它们不仅在外部治理方面表现出较大差异，而且在内部治理方面也明显不同。
对于政府主导的园区而言，其内部治理一般表现为理事会领导下的经理（或执行官）负责制。理事会是园区的决策机构，一般由政府委派的代表、园区内主要企业的代表、园区所在地农民的代表、科研机构的代表等具有一定声誉和威望的人士组成，他们一方面代表自身集团的利益，另一方面代表一定的公共利益，负责对园区进行监管，并制定组织章程，选聘有管理能力并能履行相关职责的人担任经理（或执行官），解除不称职的领导人，批准计划和预算，评审计划的运行情况，评价管理绩效，从而保证组织的健康运行。执行官负责园区的日常事务管理，并组织成员贯彻落实理事会的决策意图，同时对成员的工作进行考评以实施有效的激励。根据理事会和执行官在治理上的行动层次，农业科技园区的具体治理形式可分为4种，即：分享式治理、行政主导式治理、理事会主导治理和旁观者治理（如图2所示）。这种治理结构中没有独立的监督机构，其内部监督主要依靠带有行政性质的审计和监察机构，而这些机构通常被置于理事会的领导之下。因此，来自园区组织外部的各种监督构成了这类园区治理的主要监督力量。
图2 政府主导型园区的内部治理结构
对于企业主导的园区来说，其治理结构相对更加完善（见图3）。因为能够以主要建设单位身份进入园区的企业，通常都具有一定的规模、较强的资金和技术实力、较丰富的现代公司运营管理经验和人力资本，因此，这些企业在建设与管理农业科技园区的过程中，大都按照《公司法》要求制定了相应的公司章程，至少在形式上建立了股东大会、董事会、监事会、经理层等机构，对各机构的责、权、利及其相互间的依存制约关系等都有比较明确的规定，从而形成了园区的内部治理结构。因此，这类园区的治理在形式上与一般私人公司没有太大的区别，但它们在实际运作过程中，由于离不开政府的政策支持与经费资助，因此总会受到来自政府的非经济因素的干预。当然，这种园区的股东成分比一般公司更加复杂多样，不仅有众多的企业作为机构投资者，而且可能有政府资金、个人资金、农民以土地作股、科技人员以技术作股等形式，因此，股东大会的决策机制也就更加复杂。
图3 企业主导型园区的治理结构
尽管如此，这类园区的治理机制还是比较完善、比较有效的。从决策方面而言，不仅有股东大会的决策过程，还有董事会的决策过程；尽管可能会受到来自政府部门的干预，但这并不足以从根本上改变决策的过程和结果。再从监督方面看，不仅有来自外部力量的监督，还有组织内部监事会的独立监督，特别是某些以土地入股的农民和以技术入股的科技人员，他们既是园区的股东，往往又是园区的职工，属于“内部人”，对园区的经营情况具有信息方面的相对优势，因此他们有动力、有条件对园区的经营活动实施有效监督。另外，从激励方面看，由于园区组织是按现代公司制的基本规范和要求建立的，产权明晰，权责分明，投资者之间容易形成“利益共享、风险共担”的机制；董事会也可以根据经营者的表现和绩效进行报酬激励、荣誉激励、晋升激励等，从而形成较完善的激励体系。
综上所述，农业科技园区作为一种较典型的混合组织，其绩效可能高于一般组织，更可能低于一般组织，关键是能否科学地借鉴现代政府治理和现代公司治理的理论与方法，建立起与农业科技园区性质和任务相适应的治理结构，并培育、实施相应的治理机制，从而使园区的公益性目标和营利性目标和谐地结合、统一在一起。
