上海的老年人随处可见。早晨在公园晨练，白天在长椅上享受阳光，傍晚在街边跳交谊舞。这一切都不断提醒着人们，中国正面临供养大量迅速老龄化人口的繁重任务。然而目前，中国养老金计划覆盖的老龄人口不到三分之一。尽管政府不断拓展养老金的覆盖范围，这个问题依然很有可能日益恶化、而非日渐好转。
    中国目前正在逐渐逼近一个“临界点”：作为总人口一部分的劳动力大军规模已达峰值，而老龄人口的数量正在飞速攀升。这是理查德·杰克逊（Richard Jackson）的看法，他目前担任美国华盛顿特区战略与国际研究中心的全球老龄化问题研究所主任。他认为，计划生育政策是其中的主要原因。加上人民富裕程度不断提高，生育率明显下降。杰克逊还说：“生育率可谓是急转直下，从20世纪70年代初期的每名妇女平均生五个小孩，降至20年代末的平均两个，目前更只有1.6个。”
    虽然老龄化人口数量攀升是所有工业国家都在面临的问题，中国的挑战尤为艰巨。中国的人均收入水平、社会和经济发展程度较日本、韩国等很多国家偏低。杰克逊断言：“中国的任务更加艰巨，因为中国没有时间提供现代福利国家所应具备的完善的养老金保护体系。”
    随着中国人口老龄化速度越来越快，政府面临着繁重的任务：不仅要让养老金计划覆盖更多的城市工作者，此外还要惠及农民、民工和失业者。多位专家纷纷表示，目前人口统计学和养老金政策的冲突日益逼近，很可能引起人们对于中国社会稳定和经济增长的担忧。
    政策碰撞的过程
    中国在过去三十年内的经济增长令人称奇，为13亿人口带来了前所未有的富裕和长寿。中国人寿命的增加得益于不断提高的生活质量和医疗保健水平。这也意味着中国将有近三分之一的人口，也就是4.38亿人将在2050年年底之前步入花甲。根据联合国的预计，全球平均水平则为22%。这也将是2010年1.78亿60岁以上人口的两倍以上。
    去年，（年龄在15到59岁之间的）中国劳动力人口和老年人口的比例为7.8比1。但根据联合国的预计，这一比例在2050年之前会出现下降，到达2.4比1。杰克逊与人共同撰写了一份报告《中国的退休改革长征：再谈老龄化问题》（China’s Long March to Retirement Reform: The Graying of the Middle Kingdom Revisited）。其中指出，如果按照目前的人口统计学趋势来看，2015年到2050年之间中国的工作人口将缩水23%。
    与此同时，沿海富裕城市和贫困农村地区的生活水平差距越来越大，政府在缩小差距方面并没有取得多少进展。养老金覆盖面不足、资金有限，很可能导致中国有产和无产之间的政治不稳定性更加严重。家庭不得不承受日渐加剧的养老压力。
    不仅城市地区的政府养老金覆盖率严重不足，农村地区甚至根本没有。华盛顿特区约翰霍普金斯大学中国问题研究专家皮耶特·鲍泰利（Pieter P. Bottelier）称：“最大的问题在于建立一定程度的城乡平等。”
    城乡障碍
    中国大多数养老金改革努力都集中在城市地区。曾几何时，国有企业员工还享受过相对宽松的“生老病死”一揽子福利。然而自从上世纪80年代国有企业改制以来，管理基本养老体系的重担落到了地方政府肩上。1997年，中国启动了“现收现付模式”，企业缴纳相当于职工工资的20%打入职工的养老金账户，在职职工每月缴纳工资的8%，缴费年限最低为15年。这一方案是以“固定福利”来计算的。无论养老金投资效益如何，等职工退休后（60岁或者65岁，根据所从事行业的不同）均可根据工龄、薪酬水平和年龄每月领取固定的养老保险。
    但一部分问题在于，虽然中央政府制定了相关政策，但是否执行还要取决于地方政府，从而导致执行情况参差不齐。“中国的养老金系统支离破碎，”美国波士顿学院的社会工作学者沈策（音译）这样表示，他是中国养老金制度问题的专家。沈教授认为，理想的解决办法是建立统一的国家养老制度。
    然而在这一办法落实之前，即便是地方政府制定的强制养老计划，城市职工有时也会因为很多阻碍而无从享受。其中最主要的阻碍就是，职工如果搬到别的城市工作，养老金账户并不能随人迁移。
    很多职工还对自己缴纳的养老保险如何使用怀有疑虑。2006年，上海市爆出挪用社保金的惊天大案，进一步损害了民众对养老金制度的信任度。
    日本名古屋金城学院大学的中国社会保障问题专家王文亮(音译)表示：“中国人和日本人不一样，他们并不信任政府。”“因此，政府不得不为个人建立账户。这样一来人们对自己每个月、每年存进多少钱就一目了然了。”
    王教授本人出生在中国江西省的农村地区。他说，对于经常奔波于各地打工、在庞大的非正规部门工作的民工而言，参加养老保险的动力就更显不足了。
    对于这一点，杰克逊也表示赞同。相对于城市的养老计划，在农村落实时还要满足农民工、临时工的需求，这是完全不同的挑战。“中国的非正规就业部门相当庞大，”他指出。“如果工人没有签署正式合同，或者只是临时雇用的，就很难做到合规。”不仅如此，杰克逊还指出，政府对于养老金覆盖率30%左右的估计过于乐观。“我认为只有20%-25%的职工能够享受到有效的养老保险权益。”
    根据中国人力资源与社会保障部的统计，截止2010年年底，中国约有2.57亿人参加了城镇职工基本养老保险计划。自2009年起开展新型农村社会养老保险试点工作以来，已覆盖1.027亿农民。
    资金面临枯竭
    为降低风险，作为养老金项目管理方的地方政府不允许在养老金基金中占股。这导致它们只能获得政府债券和银行获得的最低回报。更令人担心的是，很多地方的养老金项目入不敷出。原因是自养老金制度建立以来积蓄的有限资金源源不断地供给目前退休的人，而这批人在工作生涯的早期并没有缴纳任何养老基金。
    “上世纪90年代末，很多当地政府为了支付养老金可谓是倾囊而出，现在他们根本付不出来钱了。”鲍泰利说道。“这导致很多地方弥漫着不满情绪。”中央政府为稳定局面提供了一些资金，但问题依然存在。
    在80年代的国有企业改制期间，“对于已经或者即将够资格领取养老金的人，并没有制定任何养老金缴纳规定，” 鲍泰利说道。“等到城乡出台新的养老金制度以后，所有从工资中扣减的基金不得不用来履行目前的养老义务。而绝大多数地方的个人账户一直是空的。”
    2010年7月，中国社科院的郑秉文这样告诉《环球时报》的一名记者：中国的养老金缺口已经达到1.3万亿元人民币（约合2030亿美元）。不过，金城学院大学的王教授则认为问题的确切规模尚不得而知：“没有人知道目前的缺口到底有多大，因为地方政府拒绝提供相关数据。”他声称。“最终将不得不由中央政府填补这一缺口。如果不这样做，依靠养老金度日的人就会群起抗议。”
    2000年，中国建立了全国社会保障基金。其主要目的之一就是解决养老金计划现金流过快的问题，将之作为解决问题的最后一招。上海的基金管理顾问与研究公司Z-Ben Advisors的高级分析员朱女士（Lillian Zhu）表示：“全国社会保障基金尚未启用，仍在积累阶段，但还不够规模。”
    截止2010年年底，全国社保基金已从最初的805.9亿元人民币增加至8567亿元，翻了三倍。这相当于中国目前GDP总量的2%左右。杰克逊预计，中国未来20年内每年需要将GDP的2%-3%投入养老金，并覆盖没有建立养老基金的国有企业。
    国有企业遗留下来的养老金问题不仅给政府造成了严重负担，也令企业和职工不堪重负。多年以来，中国国有企业实行的都是低工资、高养老金政策。杰克逊介绍说，中国企业职工的养老金缴纳比例占工资的28%，是美国的一倍以上。“无资金准备的负债必须以这样或者那样的方式支付，”他说：“政府应该做的就是实现‘无资金准备负债’的社会化，通过一般收入账户支付这笔钱，将缴纳比例降至15%。然后，要着手提高参保率。”
    中央政府对于目前的各种阻碍非常慎重。比如在2009年，政府规定养老金可随劳动者跨省转移。但金城学院大学的王教授指出，地方政府尚未落实此类改革。不仅如此，富裕省和贫困省之间的收入差距也令养老金转移殊为不易。国家统计局的数据显示，去年中国农村地区人均收入为5919元人民币，城乡则为19109元。差距如此之大，意味着富裕省的政府不愿出更多钱弥补空缺。王教授说：“上海政府或许不愿接收来自我的家乡、也就是江西省的某个养老金账户，因为他们不得不补足两方面之间的差距。”
    零散且缺乏资金？
    虽然为城镇职工提供养老金已经是一项艰巨而繁重的工作，但与处理2.42亿民工退休后的问题相比，却是小巫见大巫。绝大部分民工“不愿参加（计划），因为他们频繁换工作，地点也不稳定，” Z-Ben公司的朱研究员表示。2009年启动的农村养老金计划分为两个部分：一是由中央政府保障，按照每月55元缴纳；二是个人缴纳，从100元到500元不等。但即便是区区100元，也让大多数民工感到难以承受。北京中国人民大学老年研究所所长杜鹏认为：“养老保险的最低线对他们而言仍然太高。”
    目前，中国6.74亿农村人口中已有1.02亿参加了农村养老保险计划。相对于城镇人口，大多数农民对于政府管理的这种计划更加怀疑。“这是中国历史上第一个针对农民的养老金计划。但其中存在重大问题，”波士顿大学的沈教授认为。他来自于中国东北的沈阳。他说：“农民对于政府的养老金系统不够信任，不确定自己退休后能够从中受益。”
    为了扩大保险覆盖范围，政府还针对5000万城镇失业人口启动了类似的计划。中央政府承担55元，参保者缴纳100元到1000元不等。
    专家们认为，目前这些工作依然显得零散而缺乏资金。“中国政府将经济发展置于首位，但原本应该将社会保障问题置于首位，比如养老保险、健康保险等。”
    世界银行和国际货币基金组织一再警告中国领导者，如果没有一张更加完善的社会安全网，中国经济将很难实现从目前严重依赖出口到更偏重内需拉动的转变。
    时不我待。即便是在富裕程度较高的城市，依然可见年龄很大的人在垃圾箱里翻找废旧矿泉水瓶、甚至是食物。“我将这种情况称为‘老龄化的人道主义灾难’，” 杰克逊说到。“在过去的4、5年里，中国政府逐渐重视起这些问题，并正在采取措施。但这个问题非常庞大，必须采取大刀阔斧的行动。不仅如此，还需要更多的资金。”
    
    发布日期 : 2011.09.28