引言
2008年，在美国爆发进而席卷全球的金融海啸中，为了尽快摆脱危机的困扰，在接下来的几个月时间里奥巴马政府不断酝酿推出救市法案以及一揽子金融监管改革方案，在这一揽子金融监管改革法案当中，主要包括以下6各方面的内容：1.金融消费者保护方面，建议设立独立的个人消费者金融保护署（Consumer Financial Protection Agency，以下简称“CFPA”）；2.银行监督方面，在现有基础上成立一个适度精简的全国系统用于监督美国银行；3.采纳沃尔克规则(Volcker Rule)，赋予美国金融监管组织可以命令处于困难时期的大型金融企业停止或放弃高风险金融业务的权利；4.金融企业高管薪酬及股东权力方面，将给予金融企业股东更多决定高管薪酬的权利，更多选举金融企业董事的权力，并给予薪酬委员会更大的独立性；5.系统性风险监管方面，建立一个新的监管部门，用以监视美国金融环境并在金融环境稳定时找出潜在威胁，以防美国金融环境整体变坏导致下次金融危机；6.救助基金方面，允许政府插手解决那些处于困境的金融企业，并逐步展开对于这些金融企业的破产进程。如果有必要，可能动用临时政府贷款来帮助这些处于困境的金融企业进入破产进程①。在这6个方面，首当其冲并且争论最多的当属建立CFPA，由此可见美国政经人士对此问题的关注程度之高。
在这次金融海啸发生后，为了应对类似金融风险在我国发生，中国人民银行通过连续加息以及提高法定存款准备金率以应对房地产市场可能产生的结构性通货膨胀风险；2009年4月，人民银行、银监会、公安部和工商总局又联合发布了《关于加强银行卡安全管理预防和打击银行卡犯罪的通知》，其目的旨在加强监控信用卡领域可能产生的风险②；这些政策性临时应对措施，从目前的情况来看很明显有些类似“头痛医头、脚痛医脚”的做法，缺乏长远的、系统的危机应对策略。虽然美国在这次金融危机中受害不浅，但是从其目前的金融监管立法及法律执行来看，仍然是世界上金融监管立法较为完备并且执法效果较好的国家③。尽管如此，“百密一疏”，金融危机还是首先在美国爆发，至于危机爆发的原因经济学家还在继续深入探索，不过，奥巴马政府目前所做的一切很明显是要通过新的改革法案——设立个人消费者金融保护署来管理那些最有可能引爆系统性风险的金融领域，也就是说最终通过制度及相关机构的设置来应对未来可能会发生的种种金融风险。尽管该机构的设置已经获得众议院通过，但是能否在参议院通过则是前途未卜，目前华尔街与奥巴马政府、共和党与民主党之间正在进行博弈、勾兑以及大争论。《个人消费者金融保护署法案》这块金融消费者保护法领域的“他山之石”，不管其结果如何，该法案本身就是一件值得研究的法律文本，其立法宗旨、立法原理、对消费者信贷提供的影响以及对我国金融监管法律体系的未来构建都具有相当的借鉴、参考价值。
一、《个人消费者金融保护署法案》出台的背景及简要概述
2009年6月17日，作为奥巴马政府应对此次危机对策的一部分——对金融服务监管进行全面、彻底的大检修，为此，美国财政部发布了题为《金融监管改革：新的基础》(Financial Regulation Reform: A New Foundation)④的金融监管改革的框架式报告，其核心宗旨就是建议对消费金融产品及服务进行更加严格的监管。根据该框架式报告，奥巴马政府于该月30日向国会提交首份金融监管改革法案——《个人消费者金融保护署法案》⑤，简称CFPA Act，该法案总共由94节构成，长达152个页码，剑指对个人消费者金融产品及服务进行广泛保护，并彻底解决金融机构“大得不能倒”的问题。这也将是自上世纪30年代大萧条后美国金融体系最大胆也是最彻底的一项改革。《个人消费者金融保护署法案》的首要目的当然是设立一个全新的消费者保护监管机构——个人消费者金融保护署(CFPA)。根据该法案，CFPA将承担从联邦银行监管机构及美国贸易委员会(FTC)分离出的部分职责，强化消费者金融保护。该提议法案的宗旨不是制定新的消费者保护实体法，而是通过建立CFPA这个新的监管机构来加强实体监管规则的制定及执法工作⑥。可以说，基本上是将美国目前所有主要拥有消费者保护职能机构的权力都集中到了CFPA。按照该法案的设计，CFPA将拥有特别的权力来监管消费者金融产品、强制信息披露，以及要求所涉金融机构向消费者提供其所设计的“功能单纯”(plain vanilla)的金融产品。该立法允许联邦各州及地方政府拥有比CFPA所采纳了的限制措施更为严格的措施⑦，以此来限制联邦政府强制收购全国性的特许金融机构，并且还针对金融企业一些“卑劣”的行业做法增设了新的禁止性规定，允许就那些不公平并且带有欺诈性的行业做法目前所要承担的责任进行重新解释。
总而言之，该法律提案主要集中于如何构建一个独立的、高效的金融消费者保护监管机构，不是要制定新的、专门的金融消费者保护法，而是旨在建议设立一个新的监管架构，由该机构来颁布实体性监管规则并进行执法活动，从而在根本上改变联邦法律在个体消费者金融保护方面的状况。
二、《个人消费者金融保护署法案》的立法宗旨：加强消费者金融产品及服务保护
此前，为了给消费者在金融产品及服务方面提供保护，美国制定了一些专门的金融消费者保护法，另外还有一些其他相关法律涉及到金融消费者的权利保护⑧。并且已经有联邦储备委员会(FRB)、联邦贸易委员(FTC)、联邦储蓄保险公司(FDIC)、美国货币监理署(OCC)、联邦储蓄机构监管局(OTS)、住房与城市发展部(HUD)、联邦住房融资局(FHFA)以及国家信用合作管理局(NCUA)等在其职权范围内负责所涉法律的实施工作。另外，这些机构还要各自行使其监管职能，确保其管辖范围的机构符合安全及稳定运行标准。
在美国，虽然如前所述，涉及金融消费者保护方面的监管机构很多，但是问题却一大堆，因为在金融消费者保护领域没有一个行使专门监管权力的机构，可以说在这个领域存在监管真空，有学者认为金融消费者保护在美国是一个罕见的“孤儿任务”(orphan mission)。尽管联邦贸易委员会以消费者保护为其首要宗旨，但是该机构除了前述有限的监管权限外，在金融服务领域的执法权非常有限，因为它无权监管联邦特许或者担保的银行、存款及信用机构。这样一来，在美国，金融消费者保护既是所有相关监管机构的责任，同时也是无人承担责任的领域⑨。
根据《个人消费者金融保护署法案》的规定，对以上监管真空要进行填补，对行使相关监管权的机构进行整合，诸如原先联邦贸易委员会负责非银行借款人（诸如按揭公司而非货币存储机构）从事不公平及欺诈做法的打击活动以及根据《联邦贸易委员会法》第5节之规定执行《联邦诚信借贷法》(Truth-in-Lending Act)等相关法律来对非货币存储机构的不法行为进行打击。依该法案的设计，联邦贸易委员会实施这些法律的责任将统统移交到CFPA，其现有机构的相关人员将根据该法案规定的程序到新设立的CFPA就职。
CFPA成立的目标根据该法案第1021节(a)款的规定旨在“提升个人消费者金融产品及服务市场的透明度、单一性、公平性、责任心以及准入”。此外，该机构还将拥有超越既有法律规定的特殊权力。新成立的这个机构拥有对几乎所有提供个人消费金融产品及服务的各种经营机构进行监管的权力，而且还有权对其所界定的消费者金融产品进行广泛的监管权。[1]19,25-26对于这些金融产品及服务，CFPA拥有以下权力：1.禁止不公平的、带有欺诈性的，或者是存在滥用的行为或做法；2.为确保消费者金融产品或者服务的成本、收益及风险得到披露，制定相关规则；3.对“标准消费者金融产品”（也就是前文所述“功能单纯”的金融产品）进行界定，要求所涉金融机构“在其向金融消费者提供可选择的金融产品或者服务之时或之前”要向CFPA提供的标准金融产品。此外，CFPA还拥有广泛的权力来帮助实现其“确保那些在过去权利没有得到保护的金融消费者及社团的权利不再受损”之目标。对于一些违规行为，该机构还拥有民事处罚权，同时还拥有采取法律手段及等同救济措施来达到惩罚不法金融机构的权力。此外，CFPA还通过以下两种手段来达到保护消费者金融产品及服务的目的。
（一）设定不公平、带有欺诈性及滥用行为标准
在美国，联邦及各州的消费者保护立法通常都对“不公平的、带有欺诈性的”(unfair or deceptive)行为予以禁止⑩。此外，对于联邦及各州的消费者保护立法尚有诸多判例对此标准进行了广泛的补充解释(11)。但是，新成立的CFPA不用根据这些消费者保护法立法法理及联邦贸易委员会所认可的解释来界定“不公平的”或者“带有欺诈性的”行为。此外，《个人消费者金融保护署法案》还就目前金融产品及服务监管领域所出现的“滥用”(abusive)行为增添了新的标准(12)。不过，《个人消费者金融保护署法案》本身没有界定何为“滥用行为”，而是授权新成立的CFPA根据自己的尺度来把握如何界定这种行为。
（二）对联邦强制收购进行限制
在美国，从目前的情形来看，诸多现有银行法及贷款法都是排斥州政府对一些联邦特许的银行强制实施消费者金融保护法的。这些联邦特许商业银行大约占全美商业银行总资产的90%左右(13)。鉴于这次带来冲击的大多数是联邦特许银行，该法案特别许可州政府及自治市针对国家特许的金融机构通过并实施专门的金融消费者保护法，只要该州或者地方法律、法规、法令或司法解释向金融消费者所提供的保护比CFPA所确定的联邦法律“更能起到保护作用”就行(14)。
三、《个人消费者金融保护署法案》的立法理由
《个人消费者金融保护署法案》的目的就是要对目前各州及联邦在消费者金融产品及服务方面的监管进行全方位的彻底检修。如果该法案获得通过，6个联邦机构将会因此而丧失其现有的执法权，5家联邦银行监管机构将会因为CFPA所秉承的审慎监管理念进行切分，尤其是其中的金融消费者保护部分将会被分离出来，在将来，相关监管机构的工作人员也将被安置到新成立的CFPA。《个人消费者金融保护署法案》在这些方面痛下决心进行大刀阔斧的改革，主要基于以下理由：
（一）失败的金融消费者保护引发金融危机
《个人消费者金融保护署法案》是奥巴马政府金融服务监管体系改革的重要一环。这些改革方案及其改革理由在前述美国财政部发布的《金融监管改革：新的基础》报告中都有集中阐述(15)。在发布这份报告时，奥巴马总统专门指出，之所以急需建立这个新的消费者保护机构，是因为从过去的情况看，消费者所承担的贷款额度太高，这次金融危机部分原因是由于“普通美国民众都在启用信用卡，大量利用信用卡借款，并且还通过信用卡承担了很多其他金融债务”。[2]美国财政部则认为那些从事按揭业务及相关业务的公司所出售的产品“极其复杂，超过了借款人对这些金融工具的了解程度……从而给消费者以及整个金融系统造成了灾难性的后果”。金融监管机构在这方面明显存在监管失败现象，虽然美国的金融监管机构众多，但是这些监管机构在保护金融消费者及维护安全、合理的银行业惯常做法之间存在冲突，因此造成了一定监管真空，再加上民众对一些新的、复杂的金融衍生工具缺乏认知，这些缺陷恰好被一些贪婪的金融企业及金融职业经理人所以利用，最终形成引爆金融危机的系统性风险(systematic risk)。正是基于当前监管体系的缺陷，美国财政部断定必须建立一个消费者金融保护机构，籍此“逐渐形成一种真正的消费者保护文化”。[3]56在该份报告中，美国财政部没有提供在这次金融危机中消费者保护监管方面的失败是导致危机的重要因素方面的证据。不过，获得业界及学术界一致认同的是，这次金融危机很大程度上导致房地产泡沫的形成，进而给那些从事按揭证券(mortgage-backed securities)业务金融机构造成巨大损失(16)。随着住房价格的下跌，更多消费者按揭贷款将不能如期归还，这种情形就会直接导致证券价值发生损失，一些坏账也因此形成。如果这些消费者得到保护的话，这些损失就会减小，并且会阻止消费者去按揭购买无法按期还贷的房产，而且还可以阻止那种掠夺性放贷(predatory lending)(17)，从而使消费者不至于去按揭那些他们根本无法提供资金保障的房产。不过，到目前还没有证据证明这些掠夺性放贷或者其他做法违反了美国现行消费保护法，并进而导致按揭证券的价值遭遇重大损失(18)。从这个角度来看，还一时无法确定在本次危机当中掠夺性放贷是罪魁祸首之一。
尽管上没发现确凿的证据证实以上可疑行为导致金融危机，但是其中所蕴涵的金融风险是肯定存在的，因此，《个人消费者金融保护署法案》还是就实际存在的所有消费者金融产品及服务规定了更为严格的监督措施。在此次金融危机中，也没有证据显示跟按揭无关的金融产品及服务在其中起到至关重要的作用。[4]2-3,6-7不过，一直通过信用卡负债支持的证券却急剧贬值，原因很简单，因为经济发生恶化以及信用卡借贷到期不能归还的情形不断增多。[5]虽然这些证券及其他消费者金融产品尚不是2008年将一些大型金融机构拖到破产边缘的金融衍生产品，但是其中仍旧隐含着风险因素，故而，它们仍将由法案建议设立的CFPA来统一监管。
（二）消费者的错误及不理性
众所周知，此次金融危机是以美国顶级投资银行雷曼兄弟(Lehman Brothers)在2008年9月宣布破产为开始标志的，其实，在此之前就有学者建议设立新的专门的消费者金融保护机构。是年，伊丽莎白·沃伦(Elizabeth Warren)和奥伦·巴－吉尔(Oren Bar-Gill)教授在一篇名为《让信用更安全》(Making Credit Safer)[6]的论文中就曾提及过设立这样一个专门机构来保护金融消费者。在这篇文章当中，作者指出信用市场正在走向失控，因为“信用产品的卖家知道如何利用消费者在信息及其认知的缺陷和限制，从而使消费者的经济安全处于风险状态”。[6]6根据他们的判断，“因为越来越多的家庭都被引导购买定价过高以及使其误入歧途的信用产品，但是，信用产品只会对放贷者有利。”[6]5造成这种问题一个很重要的因素是“诸多消费者没有被告知相关信息以及选择金融产品及服务时显得不理性”。[6]21
在上述文章当中，二位作者明确指出，美国目前的金融监管机构是不负责处理以下问题的：“联邦银行监管机构有权力但是没有动力。因为对于每个联邦银行监管机构来说，在其优先保护名单上，消费者保护不是排第一位的（甚至连第二位也排不上）。相形之下，联邦贸易委员会是将消费者保护放在其首要位置，但是很遗憾他们却仅仅只享有有限的权力……”[6]87为了弥补这种制度上的缺陷，他们建议设立一个“单一的联邦监管机构”，该监管机构要具备以下三个关键要素：“1.事前监管，而不是进行时候司法检查；2.其监管要得到行政机构的广泛授权，而不是通过零碎的立法形式来授权；3.将消费信贷产品授权给单一的、积极性极高的联邦机构来监管，让该机构同时监管所有类似信贷产品，不论这种信贷产品的放贷者身份如何。”[6]198
另外，2008年10月来自密西根大学法学院的迈克尔·巴尔(Michael Barr)教授在一篇论文(19)中也提及了有关设立类似CFPA之类机构的关键构想。他在文章中倡导放贷者向借款者提供功能单纯的按揭选择，并且强制要求这些放贷者“高度重视信息披露及可能存在的法律风险”，尤其在其游说借款者不选择功能单纯的金融产品而选择其他产品时更应如此。他还建议如果这些放贷这没有向消费者提供“合理”信息披露，则要设立新的法律标准来让这些放贷者承担相应法律责任。[7]6
这些法律学者提出以上建议是基于“行为法律经济学”(behavioral law and economics)(20)所做的分析得出的。这个领域的研究发现在交易过程中消费者通常会以一些可以预测到的方式不理性地行为，这样一来商业机构就会利用人类理性方面的缺陷，为了应对这种情形，保护消费者的利益，立法机构可能会设计一些规则减小不理性消费者错误决策所带来的社会成本。研究行为法律经济学的学者大多倾向于认为政府通常以某种父爱主义(paternalism)态度，帮助消费者作出“正确的”选择。柔性父爱主义(soft paternalism)(21)管理会“推动”消费者作出正确的决策，比方说，让他们有更多替代产品可“选择”，这样才符合消费者的最佳利益。[8]而刚性父爱主义则明确禁止消费者作出一定的选择，诸如禁止卖家向消费者提供其想购买的产品(22)。在《个人消费者金融保护署法案》当中，对两种思路是兼收并蓄，具体体现在：这个新结构采纳了“柔性父爱主义”管理方式，强迫放贷者向消费者提供“功能单纯”的金融产品，同时兼采“刚性父爱主义”管理方式，禁止所涉金融机构销售那些消费者想要得到的金融产品。
通过前述对《个人消费者金融保护署法案》出台背景及理论界观点争鸣的梳理，我们可以发现，很多与政府决策不谋而合的学者已经被吸纳进这个新的监管机构并扮演了顾问角色，由此不难看出，他们力推组建这样一个新的消费者金融保护机构的理论基础是：消费者在接受金融产品及服务时通常会作出系统性的错误决策。所以，CFPA必须阻止金融消费者做出此类错误的决策，并且要阻断金融机构利用消费者非理性行为向消费者推广那些有违消费者最佳利益的金融产品或服务。
四、《个人消费者金融保护署法案》对消费者信贷供给的影响
2009年12月11日，美国众议院以223票赞成、202票反对的投票结果通过了该项法案，虽然在众议院已经获得通过，[9]意味着美国金融监管体系改革向前迈进了一大步，但是还得通过参议院的审议、表决、通过及总统签署才能成为法律。从目前的情况来看，前途依旧不甚明朗，现在就评价这部法案以及新的监管机构会对将来的金融市场产生什么影响为时尚早(23)。即便该法案在参议院获得通过，其具体实施还得依靠法院的解释、总统任命何人来执掌该机构的帅印以及机构领导层采取何种施政理念，等等。但是，不管这部法案的政治前途如何，这部法案要是获得通过，可以肯定的是美国消费者在借贷的时候会支出更多，并且在选择贷款服务时的选择会较以前少得多。因为借贷行为是消费者最为广泛的金融消费活动，在此主要探讨该法案对消费者信贷供给可能产生的影响。
依常理，放贷者通过放贷获利的模式通常是：在对违约概率进行测算后，只要他们所得到的利息超过其提供给消费者的资本金总成本以及与该贷款相关的成本（主要指服务成本以及提供该产品可能存在的其他固定成本）支出和风险之总和，则放贷者就可以盈利。但是，放贷行为是存在风险的，因为借款人不一样啊，有些借款人讲信用，有些不讲信用，另外，有些贷款缺乏抵押，所以一旦借款人违约，则放贷者的风险非常之大。鉴于这种情形，金融机构为了降低风险，就会不遗余力地设计一些新的金融产品，向消费者推介其设计的贷款方案帮助消费者做决策，为消费者特别定制利息率及其他相关费用开支。这样一来，消费者信用就成为经济领域最为非均匀产品，因为每个消费者的信用情况大不相同并且难以真实掌握。正因为这一点，《个人消费者金融保护署法案》会对向特定金融消费者提供信贷的消费金融产品提供者的决策产生影响，因为他们在决定向金融消费者提供信贷时必须得考虑对方的信用状况；此外，该法案还会对金融消费品提供者所供给的金融产品类型、以及他们向金融消费者所收取的利息率及费用产生影响。
最为重要的是，《个人消费者金融保护署法案》会对涉及消费者借贷方面的消费者保护法产生重大影响。首先，该法案针对金融机构“滥用”放贷行为设置了一种新的责任形式，并且允许执法机构对金融机构“不公平、带有欺诈性的”行业做法设置的长期限制进行与时俱进的新解释。尤其是，该法案授权新的监管机构“根据联邦法律，对任何向消费者提供金融产品或服务时存在不公平、带有欺诈性或者滥用行为者予以阻止”(24)。当然，CFPA有自己的独立权限，它完全可以不受联邦贸易委员会就不公平及带有欺诈性的行为所做的规定之限制。[3]51此外，《个人消费者金融保护署法案》本身没有对“滥用”行为进行界定，这样一来，就使新成立的监管机构可以根据自己的尺度来界定存在滥用的任何行为。法案还规定，CFPA对金融机构的“不公平行为”、“欺诈性行为”以及未来新机构所禁止且没界定的“滥用行为”所做的的解释不用与联邦贸易委员会的已有解释保持一致，因为法案没有具体列举这些行为的具体表现形式，所以还需要法院的判例来不断构建这些不法行为的具体界定。
其次，《个人消费者金融保护署法案》特别许可各州及自治市采取比CFPA本身所采纳的监管更为严格的监管措施。CFPA这么做不是要统一全美在消费者金融产品及服务领域的监管规则，而是寄希望于为这方面的监管提供一个“平台”。美国财政部在《金融监管改革：新的基础》报告中就曾建议CFPA在这方面要鼓励各州加强监管执法。[3]50-51因为，各州及自治市在借贷产品方面设置的消费者保护要求各不相同(25)，按照美国法律体系，联邦法律在某些领域不必然比州法律及地方法律优先，比如在反垄断及消费者保护法方面，一直都是以地方法律为主。从历史上来看，联邦贸易委员会对各州消费者保护立法所做的司法解释都有严格的限制性规定，因此，按联邦贸易委员会的传统，它是在力推各州之间的相关立法与联邦政府保持一致。但是，鉴于在金融借贷领域各州及地方的情形不一样，《个人消费者金融保护署法案》会打破原来联邦贸易委员会的惯常限制，鼓励各州在消费者金融产品及服务方面监管的多样性和不一致。[10]不过，对该法案在现有体制下，放松原来的限制，促进监管方式的多样性和不一致性，很多学者表示怀疑，因为这种宽严程度的不一致必然会导致未来联邦、各州及地方司法机构对涉及不公平的、带有欺诈性的以及滥用行为的解释存在不统一，必然会导致相关诉讼及监管行为成本升高，这种法律结果不确定的情形可能会导致消费者借贷预期成本的增加，进而会使得这些金融机构抬高贷款利息率及相关收费。如果这种情形真的出现，很多金融产品就会退出金融市场，因为成本提高企业就会没有盈利空间了。[11]
再次，《个人消费者金融保护署法案》专门提议设立一个新的监管机构，如果该机构如其支持者所言，得到顺利推进的话，该机构会增加放贷者的经营成本，因为放贷者在向金融消费者推广特定新产品时被强制披露相关信息，并且还要等待监管机构的审核，与其进行磋商。CFPA在“单纯功能”金融产品方面的监管权力可能直接对相关信贷产品的成本及盈利能力产生极其重大的影响。另外，CFPA还可能会主动设计一些标准的金融产品并且要求消费者金融产品的供应商首先向金融消费者提供监管机构设计的这种标准金融产品；在允许放贷者向消费者提供其自己设计的金融产品之前，CFPA甚至可能要求消费者明确选择放弃放贷者推荐的金融产品转而选择CFPA设计的标准产品(26)。这样一来，CFPA在信贷产品的设计方面就拥有非常大的自由裁量权了。这种由监管机构掌控信贷产品的做法引起了不少非议，有学者认为这种设计决策在没有经过充分认知的情况下作出，完全没有考虑信贷产品的盈利能力如何，是非理性之举。[10]如果按法案的设计，在某些情况下，可以想象得到金融机构不敢决定推广新的金融产品，因为存在CFPA强制推介某种该机构自己设计的类似金融产品的风险，这样一来，金融机构所设计的新产品就会无利可图，故而只有放弃新产品的推介。在另外一些情况下，有可能会出现放贷者不会向消费者提供某种产品，因为消费者会进行比较，选择CFPA所设计的类似产品，因为CFPA设计的产品不仅功能单纯，[11]而且成本低，风险还小得多。如此，金融机构的创新能力就有可能遭遇重挫，这是CFPA未来正式运行后需要考虑的一个非常严峻的现实问题。
最后，《个人消费者金融保护署法案》还可能存在无法保护消费者利益的可能性，如前所述，因为CFPA对信贷产品加强了监管，从而使得消费者获得信贷产品的代价更加昂贵，对于希望得到信贷产品的消费者来说，这种情形无疑会因为信贷机构运营成本的提高而增加其经济负担；更为甚者，消费者将来还有可能无法得到今天可以得到的信贷产品，因为CFPA可能会禁止这种信贷方式，从而会堵住这种产品在金融市场上的流通，还有一种可能就是因为某种金融产品在将来因为成本上升以及根据CFPA设计的金融产品要求提高，变得无利可图，金融企业肯定就会放弃继续推广这种金融产品。
反观过去30年的美国金融产品市场发展情况，我们可以发现，其实过去的那些金融工具创新使消费者得到了一些实惠，起码可供他们选择的金融产品不仅方便可得，而且种类繁多可供选择。可以说，美国过去30年信用市场的繁荣很大程度上得益于管制放松，因为当时政府对这些信贷产品基本上没怎么监管。上世纪70年代末期，在那个高通胀的年代里，消费者不可能得到可调整利率抵押，表面上看是因为这种信贷产品很大程度上被政府禁止，实际上在当时消费者团体及监管机构对这种可变利息率是持强烈反对态度的。[12]在那个时候，由于各州存在各自的利息率管制，从而阻止了全国性信用卡市场的出现，在一些州，由于一些消费者信用极差，信用卡借贷对他们来说不仅无利可图，而且是一种繁重的经济负担。[13]但是，后来时过境迁，因为金融工具屡屡创新，消费者很轻松就可以得到贷款，而且选择越来越多。如果按照《个人消费者金融保护署法案》的设计，有学者担心该法案会导致信用卡市场倒退到当初的窘境，[11]只有极少数条件优越者才可以得到金融机构的信贷产品，对于大多数美国百姓来说，信贷产品则是可望而不可及。
总而言之，这部法案的出台将从根本上改变美国消费者金融保护法及监管的现状。它会通过新的“滥用行为”概念，以及对一些不公平的、带有欺诈性的行业做法进行新的以及扩张解释，来重塑美国消费者金融保护法；并且可能会鼓励美国各州及地方政府在金融消费者保护方面采取更为严厉的措施，而并不必然要求各地制定千篇一律的消费者保护法；此外，该法案所设计的强有力的监管机构可能会自己设计信贷产品，会强行要求放贷者向消费者推介他们设计的产品。金融消费者保护的确非常重要，但是从这次发生的金融危机来看，在某些领域金融消费者保护尚有很多地方需要完善。不过，该法案也有可能会存在一些负面影响，正如前面学者所担心的，导致金融工具创新被压抑，信贷市场萎缩情况出现，普通消费者很难得到信贷产品，从而使信贷市场发生倒退，等等。当然这些只是学者的担心而已，至于该法案是否最终获得通过，通过后到底如何运作以及运作效果如何，我们拭目以待。
五、《个人消费者金融保护署法案》对我国金融监管法制的启示
反观我国金融业、金融市场的发展，从1978年五届人大一次会议决定将中国人民银行总行从财政部中独立出来、中国金融体系开始恢复为起点，过去30多年的金融改革开放已经取得了巨大成就，[14]1-22也相应逐步建立了自己独特的金融法律体系，但仍旧存在诸多立法空白、问题以及继续需要完善的地方。[14]413-428然而，从稳定发展金融业的政策需求来看，制定专门的法律来保护金融消费者的利益就显得尤其必要，因为金融企业是金融市场的中介机构，其运营的资金大多来自个体金融消费者，但是，由于信息不对称以及个体金融消费者的精力、能力受限，必然会导致金融企业比其他机构存在更大的代理问题，金融消费者对金融机构如何运作其资金无法进行有效的监督和约束。虽然我国的《商业银行法》、《银行监督管理法》、《证券法》、《保险法》、《证券投资基金法》等都将保护投资者利益作为立法宗旨，但是在实践中，由于各种原因(27)导致金融消费者的利益并没有得到很好的保护。如何加强金融消费者权益保护，采取何种金融消费者保护模式，构建完善的金融监管制度就成了我国稳定发展金融市场必须考虑的现实问题。
众所周知，在信用卡、抵押贷款及创新金融衍生工具应用等领域我国远远不如美国发达，毕竟美国已经在这个领域发展了将近40年，而我们才发展10余年，总体规模也不大，所以有人认为正是因为我国金融业发展落后才使得这次金融危机对我国金融市场影响不是很大。[15]但是，这次金融危机的发生以及美国的应对策略是非常值得我们进行深入研究的。就拿金融法律体系来说，美国相对完备的金融法律体系向来都是一些发达国家和大多数发展中国家学习的模型，但是，这次金融危机恰恰在美国爆发，由此可见再完备的法律体系也存在漏洞，正因如此，奥巴马政府才痛下决心要革除多年来在金融监管领域所留下的监管真空。
尽管中美两国的国情以及法律文化差异极大，但是在金融业以及金融法律领域，有些方面却是共通的。比方说，“从金融行业运行的角度来看，完备的金融法律体系应当包括以下四个方面：一是金融机构组织方面的规范，其中包括金融机构的法律地位、性质、组织机构、组织形式、治理机制、市场退出等内容；二是金融监管方面的规范，其中包括监管机构的设置、职能、金融监管体制、市场准入监管、金融谨慎监管、市场退出监管等内容；三是金融服务方面的规范，其中包括金融机构开展金融服务应该遵守的规则；四是金融交易方面的规范，其中包括权利的确认和保护、交易结果的确认及保护规则等。”[14]427虽然我国一些涉及金融消费者的法律以保护这些金融客户的利益为立法目的，但是实践中由于各种原因导致这些消费者的利益没有得到很好保护，究其原因是因为目前的金融消费者权利被侵害后的法律救济不完善所致，这种情形必将影响到我国的金融市场发展，“通过信息披露及私人承担责任规则来对投资者进行保护的私人执行方式与一国金融市场的发展是紧密相关的。”[16]因此，鉴于金融产品及服务的特殊性，我国除了需要完善相关金融消费者保护立法(28)，以确保金融消费者通过个人法律诉讼途径解决争端时于法有据外，笔者认为我国还需借鉴金融业发达的国家，诸如美国、英国、加拿大以及澳大利亚等国的经验，设立专门的金融消费者保护机构，这种机构的职能主要是包括两个方面，一是对通过多种途径保护金融消费者的各种权利，二是对金融企业的部分经营行为进行特别监督。
首先，随着金融工具的不断创新，个人金融消费者与金融机构之间的契约关系已经不仅仅只限于当初的存贷款关系，而是不断发展到信用卡、抵押借款、投资理财等领域，由于信息不对称、金融机构及从业者追求高额的回报，再加上消费者的不理性行为，个人消费者与金融机构之间的纠纷与日俱增(29)。因此，加强对金融消费者对金融知识的了解和教育就显得非常重要，使金融消费者在与金融机构进行交易时对自己的权利和义务清楚明了，例如加拿大的金融消费者保护机构——加拿大金融消费者保护署(The Financial Consumer Agency of Canada，FCAC)在其职责当中就明确指出：“（一）消费者保护：监督并报告受联邦监管的金融机构是否依法经营；同时对相关机构的自我监督举措进行督导，以保护消费者利益。前述机构包括所有银行、全国性保险机构、信托公司、贷款公司以及合作性的零售协会；（二）消费者教育：帮助消费者了解金融知识以及告知其权利”。[17]在英国，2001年12月1日实施的英国《金融服务和市场法案》(The Financial Service and Markets Bill)明确规定英国金融服务局(Financial Service Authority，FSA)除了负责监管各项金融服务外，还规定了金融服务局的四项监管目标，其中之一就是“确保消费者得到适当水平的保护”。同时，该法案还要求金融服务局开展消费者教育，加深公众对金融体系的认识。在澳大利亚，澳大利亚证券与投资委员会(Australian Securities and Investments Commission，ASIC)的优先职责列表中首当其中的就是“帮助并保护散户投资者和消费者”。[18]在《个人消费者金融保护署法案》当中，其中第1016节“协作”部分就专门规定了CFPA将同美国证券交易委员会、商品期货交易委员会、其他联邦机构以及各州的监管机构协作，并根据《金融知识与教育提升法》(Financial Literacy and Education Improvement Act，20 U.S.C. 9701 et seq.)与前述每个机构的金融知识与教育委员会展开具体合作，尽心尽力教育消费者了解更多的金融知识、提高他们处理金融事务的能力以及对某些金融产品是否合理作出判断的能力(30)。
其次，如何设置金融消费者保护机构的监管权限和对象也是一个非常重要的问题。首先一点，目前我国金融业已经向混业经营过渡了，我们的几大国有商业银行，实际已经变成了金融控股公司，其经营范围涉及银行、保险、证券、信托，这其中存在监管不到位、监管真空、监管重叠以及监管套利等等种种问题，如何解决中国金融监管体制所存在的这样一些问题，尤其在金融混业经营趋势下如何加强监管，笔者认为设立一个综合性的、独立于央行的监管机构是一个可以考虑的方案，自本次金融危机爆发后，持这种主张者甚众(31)。待这种机构成立后，鉴于该机构的综合性，可以在该机构下设置金融消费者保护局，借鉴《个人消费者金融保护署法案》中的合理元素，专门对可能引发系统性风险的金融产品诸如信用卡、按揭贷款、各种理财产品以及其他金融衍生工具进行监管，其中尤其是加强对金融衍生工具的监管，强制要求金融企业在推广这些金融产品时进行信息披露，禁止金融机构向个人金融消费者推广那些复杂的金融衍生产品，以避免给个人金融消费者带来损失，同时也要注意在“柔性父爱主义”和“刚性父爱主义”管理模式中保持中间状态，既不能“去监管化”(deregulation)，也不能在监管中搞全面压制。在目前无法一时设立综合性的、独立的金融监管机构的情形下，可以先考虑在“一行三会”中抽调部分人员组建一个隶属于央行的金融消费者保护局，统一协调“一行”与“三会”之间的信息沟通，致力于建立一个长期的沟通协调机制，此外，将原隶属于“三会”的、可能与消费者权利保护有关的部分执法权集中到该机构，其他监督职能则如前文所设计。
余论
与金融监管的相关法律理论认为，在市场经济中，法律制度是投资者权利的主要来源，而在金融监管领域，金融监管的效率关键在于实现对中小投资者权利的有效法律保护，只有在投资者权利能够得到有效法律保护的条件下，才能建立有效的公司治理机制，从而金融市场才能真正得到良性发展(32)。[19]该理论所持的主要观点包括：1.法律条文就投资者的权利作出详细规定，是其权利得到保障的根本依据；2.通过改善法律实施的质量，提高执法效率，使投资者权利能够得到切实有效的保障(33)。此外，最近十几年来大量实证研究成果也表明，一国对投资者权利的法律保护越充分，则该国将拥有市场价值更大、效率更高的金融市场和金融中介(34)，同时也有利于降低金融中介的信贷成本以及企业和家庭的融资成本。[20]由此可见，一国金融市场的发达是与其投资者保护立法以及严格执法存在密不可分的联系，可以说是二者是成正相关系的。正因如此，笔者认为我们目前除了积极完善金融消费者权益保护方面的立法及构建专门的金融消费者保护机构外，“徒法不足以自行”，更为重要的是不断改善法律实施的质量，提高执法效率，使投资者权利保护落到实处，这才是我国金融市场稳定、繁荣发展的根本所在，也是不断改革我国金融监管体制、完善我国金融法律体系不可忽视的重大环节。
收稿日期：2010-02-01
