研究与发展(R&D)活动是指为增加知识的总量（包括人类、文化和社会方面的知识），以及运用这些知识去创造新的应用而进行的系统的、创造性的工作。
我国R&D经费是指在自然科学与技术领域、社会与人文科学领域中，用于R&D活动的经费，它包括用于研究与发展课题活动的直接支出和间接用于研究与发展活动的支出（如院、所管理费、维持院所正常运转所必需的费用和与R&D活动有关的基本建设支出）。
政府R&D经费是指政府资金中用于R&D活动的经费，它是全国R&D经费的主要来源之一，其重点是支持基础研究与应用研究活动。政府R&D支出预算及其执行情况是R&D资源统计的重要内容，是国家制定科技发展战略、规划与政策的重要依据，因而受到各国政府的重视，一些国家为便于分析和比较，制定了相应的统计调查制度，OECD调查表中也要求各国上报政府R&D经费的数据。
1 我国政府R&D经费统计现状
政府科技经费是指政府资金中用于科技活动的经费，除用于R&D研究以外，还用于R&D成果应用和技术推广与科技服务。政府R&D经费指政府科技经费中用于R&D活动的经费，其数额要小于政府科技经费。
政府科技经费统计一般有两种方式，一种是通过管理部门得到财政预算或政府部门计划中安排的科技经费数，属于自上而下的统计方式，主要用于反映政府科技投入的总量；另一种是通过统计渠道自下而上进行统计，主要用于反映政府经费的使用情况。
1986年以来，我国已逐步形成了一套比较完整的财政科技投入统计指标体系，对科技事业的发展发挥了积极的作用。我国财政科技投入统计指标包括科技三项费用、科学事业费、科研基建费和其他部门事业费。科技三项费用是指中间实验费、新产品试制费和重大科学项目补助费，民口科技三项费用主要用于安排国家和地方的重点计划项目；科学事业费包括自然科学事业费、科协事业费、社会科学事业费和高科技研究专项经费（863计划经费）等，主要用于科学事业单位的正常运行支出和国家科技计划、科技专项、科学基金等的支出；科研基建费是指政府预算安排的基本建设支出中用于科研基本建设的资金；其他部门事业费是指海洋、地震、工交商贸、国防等部门事业费中用于科技活动的经费。
世界上许多国家在政府预算科目中设有R&D分类科目，因而便于进行统计。在我国现行的政府预算中没有单独设立R&D分类科目，这样就给统计工作造成困难，财政支出中支持R&D活动的资金数难以得到。在各项常规的科技统计年报制度中也难以统计出政府R&D经费的实际使用情况，主要由于R&D经费数据是利用核算方法得到，即从R&D活动实际使用的经费中分离出来自于政府的经费，在没有统一布置、统一培训的情况下无法得到准确的数据。因此，多年来在科技管理或制定科技政策中需要掌握政府R&D经费的投入情况时，只能根据公布的财政科技投入数据或相关的数据进行估算，无法为宏观科技决策提供可靠的依据。
为了满足宏观科技管理的需要，更好地与国际接轨，在科技部、国家统计局等七部委联合组织的2000年全国R&D资源清查工作中将政府R&D经费的统计作为重点内容之一，对我国政府R&D经费的分配与使用情况进行全面普查，首次得到了全面的、系统的统计数据。
2 政府R&D资源摸底调研的基本情况
由于是第一次对政府R&D经费进行统计，为了较全面、准确地获取政府R&D经费投入及政府部门用于科技经费的总量及结构数据，摸清政府科技经费的下达渠道、资金的安排情况，以及财政科技投入中用于R&D活动的比例，在清查中特设置了部门层次（即中央和地方政府中涉及科技经费分配的部门）的摸底调研。国务院部门调研工作由科技部负责组织实施，共向87个国务院有关部门及单位发放了《政府R&D资源摸底调研表》，回收率为95.4%，地方部门调研工作由各省市分别负责组织实施。
政府R&D资源摸底调研结果如下：
1)1999年国家财政科技投入用于R&D活动的比例为56.3%，其中中央财政科技投入用于R&D活动的比例为69.34%，地方为29.4%。
我们根据上述比例推算出2000年国家财政科技投入575.6亿元中用于R&D活动的经费为324.2亿元。R&D清查的统计结果为，政府科技活动经费支出594.8亿元，其中政府R&D经费支出299.8亿元。由此可见，测算结果与清查数据比较接近。
2)从R&D的活动类型看，1999年中央财政科技投入中用于R&D活动经费的比例为69.34%、用于R&D成果应用的比例为10.88%、用于技术推广与科技服务的比例为19.77%。科技三项费用、科学事业费、科研基建费用于R&D活动的比例分别是85.4%、69.3%和66.4%。
3)除科技三项费用、科学事业费、科研基建费外，还有其他用于科技活动的政府资金。据初步调查，1999年中央财政预算内其他用于科技活动的资金共13.25亿元，其中用于R&D活动的比例占83.77%；国务院各部门（主要是产业部门、国有集团公司）经费中用于科技活动的资金为10.21亿元，其中用于R&D活动的比例为43.8%。
中央财政预算内其他用于科技活动的经费主要有：部门事业费、国防费、企业挖潜改造资金和其他资金（如国家财政负责偿还的世行贷款和大型工程项目前期预研费）中实际用于各部门、行业公司的科研费用。
部门经费中投入科技活动资金较多的国务院部门或单位有中国海洋石油总公司、国家电力公司、国家邮政局、中国科学院、农业部和铁道部等。这些部门较重视科研开发，有的以新技术开发费投入科技活动，有的从技术性收入或运营收入中按一定比例继续投入科技活动，还有的建立科教基金等以多种方式加大科技投入的力度。
4)根据55个国务院有关部门及单位填报的摸底调研表的统计，1999年中央财政科技投入按社会、经济目标分类情况（见表1）。
表1 1999年中央财政科技投入按社会、经济目标分类社会、经济目标 所占比例(%)
知识的发展 17.21
促进工业发展 16.68
运输与通信 12.57
社会发展和社会服务 9.67
国防 9.65
能源的生产和合理利用 7.76
卫生（不包括污染防治） 6.08
农业、林业和渔业的发展 5.46
地球和大气层的探索与利用 5.04
环境监测与保护 3.25
教育事业的发展 3.21
城市和农村规划 1.81
民用空间 1.61
5)根据50个国务院有关部门及单位填报摸底调研表的统计，1999年中央财政科技投入按技术领域分类情况见表2
表2 1999年中央财政科技投入按领域分类领域 信息 新材料 能源 生物 自动化 航空航 海洋 激光 其他
名称 技术 技术 技术 技术 技术 天技术 技术 技术
所占
比例 19.91 10.76 8.54 6.77 4.64 3.94 2.68 2.53 40.23
(%)
3 国家财政科技投入统计口径的分析
根据近几年对政府科技经费统计情况的调研，我们感到我国财政支出预算科目设置和科技统计口径中有一些需要改进的地方，主要表现在以下几个方面。
1)政府支出预算科目有局限性。
每年对外公布的财政科技投入包括科学事业费、科技三项费用、科研基建费和其他部门事业费，由于在政府预算中设有科学事业费、科技三项费用科目，这两项费用的数据可通过财政部门的预算安排和决算报表中得到，而预算科目中没有设立科研基建费，因此，该项费用的数据采集困难，容易产生误差。
由于受制于政府支出预算科目的局限性，目前有一些属于科技投入性质的财政支出，分列在不同的预算科目中，统计时不易分离，因此未统计在财政科技投入总量中。
中央财政支出中的这部分资金主要涉及以下科目：农业综合开发费用中的高新科技示范项目支出、农林水利气象等部门事业费中的技术推广费、良种推广费、农业科技成果推广经费、国际合作与交流中的一些科研培训费、大型工程项目中的前期预研费和由国家财政负责偿还的世界银行贷款中用于科研单位的款项等。地方财政支出中的这部分资金主要有：农业经费中的科技投入（如：在农业事业费中的一些省农科院及下属研究所的科学事业费，地方农牧厅掌握的农业发展事业费中大的农业科技的推广、丰收计划等）、教育经费中的科技投入（如教育科研基金）、地方财政的一次性科技投入等。
虽然这部分经费占的比例不大，但说明目前的统计范围不够全面。近年来，随着国家财政支出总规模的加大，这部分应属于财政科技投入的支出项目和数额还在不断增加。此外，还有一些用于安排科技活动的预算外资金（如政府有关部门根据国家政策规定收取的各类费用）没有纳入政府科技资金投入总额中，这就使得统计中得到的政府科技经费投入数要大于国家财政的实际对科技活动的投入数。
2)政府预算中没有设立R&D科目，不利于国际接轨。
由于我国政府预算中没有设立R&D科目，无法直接从财政渠道获得较全面、系统的政府R&D投入数据，财政科技投入因与国外统计口径不同，无法进行国际对比，也不利于科技统计数据为国家制定科技发展规划和政策导向提供参考依据。
国外大多数国家为了便于统计和进行国际比较，都在政府预算支出科目中设有R&D分类科目。如：美国联邦政府R&D经费投入，是以联邦财政单独列支的机构为对象，提供最基本的联邦政府R&D投入方面的数据，“财政单列机构”的确定则以总统办公室提交国会的预算报告为准。英国是由国家统计局以普查的方式对政府各部门的R&D经费进行年度调查统计，其范围涵盖了政府各部门、部属机构和国有单位，内容是政府部门在本财政年度用于R&D的总支出。德国政府R&D预算拨款统计涉及各级政府R&D预算，包括联邦政府和各州政府R&D投入及各类研究机构接受政府经费的情况。韩国政府R&D预算统计设立了反映预算规模的指标和反映预算分配情况的指标，以掌握预算的整体规模及分规模和预算在各类R&D活动和使用主体中的分配情况。
3)一些统计指标和统计口径不适应发展需要。
根据一项专题调查结果表明，目前在公布的财政科技投入中的科研基建费数据是直接采用国家统计局的《固定资产投资统计年报》中科学研究业基本建设投资额得到的，中央科研基建费和地方科研基建费分别按中央项目经费额和地方项目经费额确定。由于这一数据实际上是科研单位的全社会基本建设投资总额，除政府资金外，其中还包括科研单位自筹、银行贷款等社会资金，与政府实际投入数有一些差距。10年前在制定调查制度时，科研基建费项目基本上全部由政府下达计划，这一数据与实际数差距不大，直接用其来描述政府科技经费中的科研基建费基本可行。随着科技体制改革的逐步深入，研究机构的经费来源已形成多元化模式，各种来源的资金数量越来越大，导致这一数据与政府实际投入的科研基建费数额的差距也越来越大。如1998年按上述方法得到的科研基建费为47.28亿元，而科技部根据全国县及县以上部门属全民所有制、独立的科学研究与开发机构、科学信息和文献机构上报的《全国科学技术机构的统计年报》统计的政府基建拨款仅为21.00亿元，两者的差距超过26亿元，说明其中除了政府投入外，还有较多的社会投资。
4 地方财政科技拨款年报统计
1989年国家科委和财政部联合制定了《地方财政科技拨款和科技开发贷款年报表》，其后每年根据统计结果对财政科技投入状况进行跟踪，对变化趋势及时地提出预警。根据科技部2000年进行的专项调查结果表明，《地方财政科技拨款和科技开发贷款年报表》的填报工作中有一些需要改进的地方。
1)统计指标涵义不明确，影响了数据的可比性。
由于科技部、财政部每年下发的《地方财政科技拨款和科技开发贷款年报表》中的数据要求与上报财政部的决算数据一致，同时又要求不包括国务院部门拨给地方各部门的科技经费，实际上二者要求的口径有差别。地方财政厅每年上报财政部的年度决算表中数据均为当年地方财政实际支出数，不仅包括地方财政科技经费，而且包括国务院各部门拨给当地的科技经费，即中央财政科技投入中补助给地方的部分纳入地方财政支出数中，财政决算报表中难以区分哪些是中央财政的科技投入，哪些是地方财政的科技投入。为准确反映地方科技经费投入，有些省市逐笔地查找与核对，剔除国务院各部门下达的科技经费，而有些省市没有剔除相应部分，口径不一致，从而影响了各地区之间政府科技投入数据的可比性。
2)地方政府科技经费的统计核算过程不够规范，影响了数据的准确性。
由于渠道不畅通，各类数据需要从不同的地方取得。如：地方政府科技经费统计中科技三项费用、科学事业费总额和地方财政支出合计数是从地方财政决算数据中得到的，科委管理经费及科研基建费、其他费用是通过层层上报数据汇总得到，使得统计核算过程不够规范。同时一次性科技拨款易漏统计，年中追加拨款又不能在报表中反映，因而影响了数据的准确性。
3)区县级统计上来的数据误差大，影响省级数据处理的汇总。
在统计地方财政科技投入时，是省、地、县三级汇总的方式，据反映其中区（县）级财政科技投入统计不够规范，经费科目中包含的内容较复杂，指标口径不易统一，出现区县一级统计上来的数据和财政报的数据不一致的情况。
5 改进我国政府R&D经费统计的建议
综上所述，影响我国政府R&D经费统计数据准确性的因素主要有：
1)R&D统计与政府预算科目的口径不一致。受现有政府预算科目的限制，无法直接从财政渠道获得较全面、系统的政府R&D投入数据，而只能从统计渠道获得有关数据，准确性受到影响。
2)难以准确掌握政府各部门对R&D的投入数据。据了解，1999年国务院各部门（主要是产业部门、国有集团公司）为加大科技投入力度而投入科技活动的资金有10.21亿元，其中约43.8%用于R&D活动。
3)存在认识上的差距。很多人（包括财政部门的管理人员）误认为政府科技经费就是政府用于R&D活动的经费，即将政府科技经费数与政府R&D经费数等同。而实际上，政府科技经费除用于R&D研究外，还用于科技成果转化和其他科技服务活动。政府R&D经费是指实际用于R&D活动的经费支出，两者在概念上不一致，数额上差距较大；
4)科技统计口径不规范，内涵不明确，带来误差。在摸底调研和地方财政科技投入调查中发现，一些属于科技投入性质的财政支出未统计在政府科技经费总量中，而有些属于其他来源的非政府科技经费混在此科目中无法分离（如科研基建费中有科研单位自筹、银行贷款等社会资金）。
5)由于各地的统计口径不一致，地区间的可比性较差。如每年地方上报的地方政府科技投入中，有些省市上报数中包括国务院部门拨给地方的科技经费，而有些省市却不包括，因此，各省市间的数据可比性差。
为改变我国政府R&D经费统计数据不准确的现状，我们提出以下建议：
1)调整预算支出科目，设立政府R&D科目。
为了使政府支出预算科目更为科学、合理，建议对其做进一步的研究并加以完善，建立科学的科技预算分类体系，使科技统计工作尽快与国际接轨。如：在政府预算支出科目中设立R&D的二级分类科目，以便于直接对政府R&D投入情况进行统计。同时将目前由于财政预算管理体制方面原因造成的，未统计在国家财政科技投入中的财政在科技方面的支出，按支出性质分类纳入其中，从而准确地反映国家财政科技投入状况。尽早建立结合科技活动特点的政府科技预算管理体系，提高科技经费预决算管理和科技投入决策的科学性。
2)规范政府科技经费统计的口径。
为了提高科技经费统计工作和科技投入决策的科学性，加强科技统计在政府科技管理中的作用，建议尽早研究建立符合科技活动特点的政府科技经费统计体系，明确中央和地方政府科技经费统计内容，规范统计口径。同时要在统计的定义、口径和核算方法上对政府R&D经费统计进一步调整、完善。
3)建立政府部门常规统计制度。
建议建立政府部门常规统计制度，以普查的方式对政府各部门的R&D经费进行年度调查统计，以了解中央财政预算内其他用于科技活动的资金、国务院各部门（主要是产业部门、国有集团公司）经费中用于科技活动的资金数额和用于R&D活动的比例，了解中央政府科技经费按领域及按社会、经济目标分类情况。
4)改进科研基建费的估算办法。
建议在暂时不能直接从预算科目中得到科研基建费的情况下，采用国家统计局《固定资产投资统计年报》中《国民经济行业按构成分的基本建设投资表》的政府预算内资金与中央部门、地方政府自筹资金之和来确定科学研究业政府基建资金。
表3 三种来源的政府科研基建资金数据比较 单位：亿元 国家财政 科技部统计 建议方法确定的科学研究业政府基建资金
科技投入 的全国科学 小计 预算内资金 中央部门和地方
中的科研 技术机构的 政府自筹资金
基建费 政府基建拨款
1991年 18.40 13.73 14.22 12.49 1.73
1992年 24.55 16.24 22.21 18.53 3.69
1993年 33.95 16.79 24.68 21.49 3.19
1994年 36.06 18.59 25.13 21.28 3.86
1995年 38.00 20.08 31.63 25.51 6.13
1996年 52.47 18.44 32.94 24.99 7.95
1997年 55.00 11.99 26.96 19.34 7.62
1998年 47.28 21.00 26.51 19.57 6.94
表3是我们将上述建议采用的计算方法得出的1991～1998年数据，与国家统计局公布的政府科技经费中科研基建费数及科技部根据全国县及县以上部门属全民所有制、独立的研究与开发机构政府基建拨款情况统计的政府基建拨款数进行比较的结果。可以看出，我们统计出的科学研究业政府基建资金与科技部统计的全国科学技术机构政府基建拨款数较为接近。^
