住建部于7月4日发出了《关于同意上海、深圳市开展工程总承包企业编制施工图设计文件试点的复函》(建办市函〔2018〕347号)，表示“同意在上海、深圳市开展工程总承包企业编制施工图设计文件试点。”一石激起千层浪，一时间“施工企业抢食设计单位”的解读引发一片消极悲观情绪。事实如何呢?

其实把施工图从设计单位分离出去并不是一件刚出炉的新鲜事，只不过这“前戏”隔得有点远：早在2005年7月5日，当时的建设部、国家发展和改革委员会、财政部、劳动和社会保障部、商务部、国有资产监督管理委员会联合颁发《建筑业改革与发展的若干意见》(建质〔2005〕119号)，在这个文件中就提出了大力发展工程总承包、(全过程)工程咨询管理、建筑师负责制以及发展专业设计事务所的初步思路。相关原文是“加快建筑设计企业结构调整。强化方案设计和扩大初步设计能力，拓展建设项目前期咨询和后期项目管理功能，逐步将施工图设计分离出去。鼓励部分建筑设计企业与大型施工企业重组，发挥设计施工一体化优势，促进设计与施工技术的结合与发展。”

当然，如果还要往前追溯的话，那就是在民国时期或解放初期，中国的建设管理体制还没有学习苏联，相对与“国际”更接轨。

347号文并未同期公开上海和深圳的“请示”文件，因此具体的出发点和实施方案都未明示，但根据119号文的意思，基本上可以用来解读347号文。

首先，文件里有两个关键词需要明晰定义：“工程总承包企业”和“施工图”。

工程总承包不存在资质门槛，根据2017年底发出的《关于征求房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法(征求意见稿)意见的函》，“工程总承包单位应当具有与工程规模相适应的工程设计资质或者施工总承包资质”，根据文件，总承包企业包括设计和施工总包企业。

关于“施工图”，在2016版的《建筑工程设计文件编制深度规定》里，“建筑工程一般应分为方案设计、初步设计和施工图设计三个阶段;施工图设计文件，应满足设备材料采购、非标准设备制作和施工的需要。”不过，在以上三个阶段之外，平时还经常会提到概念方案、扩初设计以及施工深化图或施工详图等，全部的阶段如果细分则包括：概念方案-扩初设计-施工图-施工深化图或施工详图。

有不少专家提出，国际上大的工程公司做施工深化图纸是“国际惯例”，但是很多并不包括施工图。因此这个模式并不是与国际接轨的做法。

设计单位做设计，施工单位按图施工，两者互相分离的弊病是非常明显的，设计单位“闭门造车”或按标准图集选择的施工详图，必然在施工过程中会有不合理之处。随着建筑技术和工艺的发展，以及建筑专业化分工越来越细，构配件的标准化和工业化生产，有关施工图的很多内容都可以化解为更细的专业从而由专业的公司与产品及施工技术相结合。因为设计单位不能指定产品，而施工总包方需要在图纸中明确详尽的材料、工艺及设备，很多重大工程在设计单位交付施工图之后，施工总包企业都会对图纸进行深化，因此施工深化图纸由施工单位负责的做法，在业界其实已是一种常态。以上海为例，从金贸大厦开始，陆家嘴三栋高楼到近期的迪士尼等，外方进行方案设计，中方知名设计院做施工图，上海建工施工总包，建工设计院完成相当于施工图等量的施工深化设计。

更进一步的事实是，2007版的《施工总承包企业特级资质标准》要求“企业具有本类别相关的行业工程设计甲级资质标准要求的专业技术人员”。而2017年版的《施工总承包企业特级资质标准》，并未要求相应的技术人员，但是“取得施工总承包特级资质的企业可承担本类别各等级工程施工总承包、设计及开展工程总承包和项目管理业务”，由此可见，设计业务对施工总包企业开放早已做好铺垫。

根据347号文，把施工图分离出去的目的有两方面，一是要设计单位强化方案设计和扩大初步设计能力，拓展建设项目前期咨询和后期项目管理功能。二是鼓励部分建筑设计企业与大型施工企业重组，发挥设计施工一体化优势。而119号文只提了第一点，就是“同步开展建筑师负责制和全过程工程咨询试点。明确建筑师的权利和责任，提高建筑师的地位”。关于第二点，市场的理解则是“秃子头上的虱子”，是自然而然会产生的后果。

设计单位做工程总承包，编制施工图文件用不着“试”，试点只有一个理解就是“赋权”施工总包企业。事实上，虽然资质规定施工总包企业可以做设计，但是事实上并未真正大面积、常态化地开展设计业务，而此文则是一种号召和引导。因此住建部的思路基本是明确的，即鼓励把工程总承包交给施工总包企业，而鼓励设计单位主攻全过程工程咨询和建筑师负责制。未来设计院和建筑师团队将以技术为优势在工程建设的全过程中参与，担当更多的咨询、管理职责，将当下“设计图纸”为成品改变为“房屋建筑”为成品，这将会极大地推动建筑设计单位的业务模式和服务模式的转型。

设计与施工谁来牵头总包，一直有争议。根据设计单位理想化的理解，EPC就应该是“以设计院为龙头”，而事实上是“以设计为龙头”。最近两年很多大型设计公司都在跃跃欲试牵头工程总承包，但并不顺利，因为在设计之外，工程实施阶段的管控，设计单位并不具备优势，基本做法是与大型的施工总包单位形成联合体。而住建部确定的EPC试点省份基本上也都是由施工主导。文件一出台就有内行人评论说是“被上海、深圳的施工企业忽悠”?在话语权方面，设计与施工向来不是一个量级，让不懂工程管理的设计单位做总包，特级施工企业做分包，是可忍孰不可忍?把施工图放给施工单位表明，在EPC主权之争的战场上，第一个回合中设计单位略输一筹，施工总包企业会大概率胜出。

但对设计单位来讲也并不只有输，也许收获更大，如果做得好，这将是一个“双赢”的局面。转型全过程之后，对于一个项目的深度参与，将能达到原设计费3~5倍的营收，设计人员将从画图“民工”转为“技术工头”，对施工方的各种过程包括进度付款也要设计方签字确认，这将极大提升设计单位和建筑师在项目实施过程中的话语权，更好、更完整地实现设计初衷，地位必然会大大提升。

工程总包企业编制施工图这其中还有一个关键问题就是是否对现行法规有突破。设计方案大门是敞开的，不需要资质，设计资质的核心就是施工图设计。根据《建设工程勘察设计资质管理规定》，“取得建设工程勘察、工程设计资质证书后，方可在资质许可的范围内从事建设工程勘察、工程设计活动”。那么施工单位如果没有设计资质，在当前的法律框架内，显然不能从事施工图设计。虽然“取得施工总承包特级资质的企业可承担本类别各等级工程施工总承包、设计业务”，但并没有事实上取得设计资质证书。另一方面，设计单位不能指定材料和设备，总包单位如果是设计院，那必须得要指定材料和设备。具体如何操作，这也许需要管理部门予以明确。

将施工图分离出去之后，对设计企业将会产生怎样的影响?市场上以方案创作能力见长的企业是在两端，一头是知名境外设计公司以及大型设计企业，而在另一端的则是少量的小型建筑设计事务所和很多无资质的设计咨询公司，而居于中间层的则是大量的以施工图为主要业务的设计院。在前些年建设市场红火的时候，不少大型设计公司更希望将施工图业务进行分包，可以更大程度地发挥市场承接业务能力强、方案设计和扩初设计能力强的优势。在开发热度向三、四线城市转移的过程中，一、二线城市的设计单位把施工图交由当地的设计公司是常态，类似于境外公司与中方设计单位合作设计的做法。大量的外地业务导致施工图在营收中所占比例并不高。对于这些设计企业来讲，设计业务并无太大的影响。

对于那些以施工图为主业的企业，原本就是做分包，现在又多了一个选择，成为施工总包企业的分包商或者直接加盟施工总包商。在当下市场业务量减少、建设模式转型的时机，这部分设计公司本来就生存困难，因此变数最多。根据各地住建管理部门的思路，未来政府投资项目相当一部分的业务都将以EPC总承包的模式进行建设，如果大型设计企业不能在总包业务中占据优势地位，那么住建部所倡导的“鼓励建筑设计企业与大型施工企业重组，发挥设计施工一体化优势”将可预期。

还有前面所提到的“双赢”其实是有条件的：施工总包单位出施工图可以通过分包或收购的方式即刻生效，而设计单位和建筑师，却很难即刻胜任全过程管理工作，也许分包或收购项目管理公司(监理)公司是一个出路?也许正好相反?被项目管理公司所收购。无论怎样，如果真的全面推行，将会带来一轮行业的大洗牌。

如果问EPC总包和全过程工程咨询哪家强?那无疑是一流开发商。只不过现在开发商根本不屑于抢这一点小芝麻，如果哪家开发企业分出一支队伍做总包，不论设计还是施工企业，谁与争锋?在这种情况之下的大洗牌也还是“戴着脚镣跳舞”，与其各种“鼓励”设计、施工、监理企业的大融合，不如取消准入门槛，做好顶层设计和事中事后监管，一切让企业和市场自主选择。当然这需要一个时期的过渡期，但其目标和指向却很明确，是近几年来国务院和行业管理部门不断推出各种举措的“众矢”之“的”，也是终极解决方案。