改革开放以来，随着我国国家财力的不断增强，国家和社会对科技的发展非常重视，科技资金投入的总量始终保持较大幅度的增长。但我国财政科技资金在投入分配、管理使用方面存在的问题不容忽视。
1 当前科技资金在投入分配、管理使用方面存在的问题不容忽视
近年来，由于国家和社会的重视，以及财政科技资金的大量投入，推动了我国科学技术的跨越式的发展。但与国外发达国家相比和公众对我国科技发展的期望值相比，我国财政科技资金在投入使用、管理监督和效率公平方面仍存在一些问题，如投入总量不足、方向分散，投入越位、缺位、错位、不到位现象并存，监督体系不完善，管理使用不规范。
1)财政科技资金投入的总量仍显不足，结构不尽合理。
我国财政科技投入，由于受体制、机制、政策和财力等多方面因素的影响，财政科技投入总量相对不足，投入增幅低于财政支出增长速度。投入的结构有些不合理，重点项目不够突出，不同行业与部门研究机构的人均经费、课题经费差异较大。对基地的支持和项目的支持比例失调，项目经费所占的比重过大，而基地投入保障不足。
2)管理体制方面的弊端影响资金的使用效益。
一是在国家层面的统筹规划方面，科技资金缺乏统一管理，科研项目存在重复现象。计划项目分属多个部门管理，缺少国家层面上的规划协调，容易产生科技计划项目的重复申报，同一个项目可以得到不同计划资金的支持，造成部分科技经费的浪费，而有的项目因多种原因得不到资金的支持。二是在科技计划管理方面，目前一些管理部门对科研计划从申报、审核、立项到评估验收等全过程，都由一个部门在做，缺乏有效的监督和制约机制；项目计划在立项和管理过程中也未充分引入竞争机制；项目计划下达后，缺乏严格有效的跟踪问效机制和科学合理的绩效评价标准。机制的缺陷，影响了财政科技经费使用的合理性。三是封闭式管理影响科技资源的有效配置。“谁争取的项目谁用钱”，这种自我封闭式的管理模式，影响了科技资源的有效配置和共享共用，重复劳动和重复购置设备，降低了财政科技投入的综合效益。
3)部分制度不够健全，经费管理办法操作性不强。
如在科研经费的管理上，应该如何配合课题制的实施，管好用好科技经费的规定不够规范和具体；对科研课题经费游离于单位财务管理之外，科研的组织活动游离于单位的科研组织之外，科研仪器设备的重复购置和重复安排，这方面的管理目前还缺乏具体的标准和规范；对人员经费和管理费的提取使用问题，有些项目的管理办法也规定得不够明确。
4)经费分配过程透明度不高。
近几年来管理部门虽然制定了一些课题的管理办法及其配套措施，对科研课题和经费的分配管理进行了具体的规范，但在立项和经费的分配环节方面，部分规定执行得不严格也不彻底。有的项目安排和论证准备不足，行政干预的影响力有时大于专家组的意见。有的没有按要求建立项目库，仓促立项，突击审批，预算分配缺乏刚性，预算内容不够细化，指标分配到位率低，资金拨付执行缓慢。目前，还没有一个完整完善的对科研经费分配进行监督的法规制度，分配环节缺乏必要的制衡机制。
5)在使用环节，普遍存在挤占挪用或截留课题经费、超比例提取使用管理费的现象。
一些课题承担单位重视项目课题的立项论证，轻项目预算的编制和执行，没有严格按预算执行而是将科研资金挪作他用，甚至在经费的拨付过程中，截留经费用或作抵扣其他支出。有的单位虚设课题套取财政资金，有的虚列支出转移财政资金，有的将专项资金存放在外单位，隐匿财政资金，逃避财务监督。有的胡支乱花，有的或投资办实体，或公款私存，或违规出借。有的单位超比例提取项目管理费，层层提取管理费，“雁过拔毛”，层层盘剥。
6)会计核算不规范，财务信息不真实。
有的项目承担单位对项目的财务管理不太重视，监管工作比较薄弱。随意调整预算科目或改变资金用途时有发生，有的在编制决算时存在弄虚作假的现象，会计信息不真实。
2 原因分析
1)管理分散、部门分割、各自为政，科技资金在国家层面上缺乏总体安排。
目前，管理财政科技项目和资金的部门，有财政部，有科技部、教育部、国家自然基金会、国家发改委和其他有关业务主管部门。这种项目和资金分属不同部门和单位管理的体制，必然造成部门统筹和信息沟通不够，而且每个部门都有权制定管理制度和办法，各类资金管理制度和项目管理办法又不能配套，使得科研项目和资金缺乏有序的管理和有效的监督。
2)机制不健全，制度不完善。
部门或部门内部单位往往同时担负立项、管理、监督、评估、验收多重职责，自身既当运动员，又当裁判员，而且人手较少，业务繁忙，缺乏健全的监管机制。在这种不健全的权责制衡机制下，就会产生诸如在科技课题的立项决策方面，存在不公开、不透明的现象发生；存在行政干预色彩及长官意志，使个别地方“跑部钱进”有了方便之门。
3)有的管理部门和科研单位管理松弛，监管不力。
有的科技管理部门未建立健全科技资金经常性的监督机制，一些科研单位财务部门没有履行财务监管职责，对科技资金的使用疏于管理，导致科技资金脱离了部门和单位的财务监管，甚至造成科技资金的流失。还有一些单位没有严格执行国家财经制度，科技资金会计信息失真；还有的单位掩盖科技资金使用中存在的违纪违规问题，影响了国家有关部门科研项目预算的编制和宏观决策。
4)执行政策不到位，科研项目库建设滞后。
有些部门和单位过多地强调科研活动自身的特点，仍习惯过去那种“等钱来了后再论证立项”的做法，仓促立项，该提前做的工作没有做，该细化的内容没有细化，工作滞后，预算编制和项目库的建设还没有达到部门预算改革的要求，导致预算执行缓慢，预算下达不及时，预算分配到位率低，年终结存资金数额较大。
3 加强审计监督，揭露违法违纪问题
审计是一种社会活动，是为满足客观的社会需要而产生的和发展起来的，它产生的直接动因是受托经济责任关系。审计的本质就是对受托经济责任关系独立地进行监督，监督的内容是被审计单位是否正确履行了自身的职责，监督的对象是财政财务收支情况，监督的方式是检查会计账表凭证及其相关的资料。政府审计则是随着国家的产生和发展而逐渐形成的，它与社会审计、内部审计相比，具有更强的独立性和强制性，审计的内容广泛，审计的方式灵活。
1)把握审计监督的目标。
开展对科技资金的审计监督，首先要认真贯彻党中央关于“大力实施科教兴国战略，加快国家创新体系建设，充分发挥科学技术第一生产力的作用”的精神，坚持“全面审计、突出重点”的审计工作方针，掌握“守土有责、把握总体、突出重点、整改提高”的审计工作原则，按照“摸清家底、揭露问题、促进改革、提高效益”的审计总体思路，在检查科技主管部门、科研单位预算管理和财政资金使用等环节的基础上，突出科技项目的专项经费审计，注意从体制、机制、制度上分析问题产生的深层次原因，提出建议，促进加强科技经费管理，提高科技资金使用效益，推动科技体制改革的深化和科技发展规划的实施。具体的审计目标：一是以预算编报和预算执行为主线，重点检查科技预算管理和资金分配使用中的不真实、不合规、不公开、不透明、项目资金安排拨付到位滞后、科技成果转化率低等突出问题，促进加强预算管理，细化部门预算，公开透明预算分配。二是以科技项目支出为审计重点，检查虚假项目、小项目大预算、挤占挪用科技资金、资金使用效率不高、国有资产重大损失浪费等突出问题，促进加强财政资金管理，提高财政资金使用效益。三是以项目申报受理、评估立项、预算评审为基础，检查项目立项审批过程中的不规范、不公开的行为，促进完善立项程序，加强内部管理，健全监管制度，促进依法行政，转变政府职能。
2)突出审计监督的重点。
在全面掌握科技资金管理部门、科研单位的财政财务收支规模及结构、财政财务管理体制等情况的基础上，重点审计科技资金的分配、拨付、管理、使用环节中存在的突出问题，检查科技资金管理部门在安排科研项目、分配科技经费中条块分割，多头管理，分散安排，预算编制不细化，项目经费拨付与项目进度不匹配等方面的深层次问题，分析主管部门年初大量预留预算指标、年末大量结存预算资金，影响资金使用效益的问题；检查科技管理部门在立项论证中的行政干预、工作滞后，项目库建设管理迟缓等问题，分析管理部门在转变政府职能方面的政事不清、职责不分的问题。对科研机构的审计，重点放在科研项目上，包括立项申报、预算编报、项目支出使用等方面，揭露科研机构财务收支中挤占、挪用、转移、私分科研资金，转让、利用科研成果时弄虚作假、违规转让、化公为私、以个人名义对外投资，侵占国家利益，以及管理不善造成重大损失浪费等严重违法违规问题。
3)细化审计监督的内容。①对管理部门的审计内容。a.对内控制度的审计。审查科技项目立项审批程序、监管程序及内部控制制度的健全有效性，分析科技计划与科技资金预算管理方式之间的相适应程度，反映科技资金管理体制存在的突出问题。b.对部门预算编报的审计。审查科技预算中的基本支出编制依据是否符合国家规定，是否存在多列人员经费和公用经费，造成经常性经费预算不真实等问题；审查课题（项目）的申报资料、任务书和经费预算，检查编制项目支出是否存在预算弄虚作假，虚报课题，用已完成的科研课题重复申报，虚报冒领科技资金等问题；审查申报预算的依据和部门预算细化情况，检查是否存在未按规定将预算落实到具体单位和具体项目的问题。审查科研项目库建立与发挥作用情况，从程序、依据上审查项目立项评审、编报预算和安排课题经费的真实、合法、合规情况；结合对科研项目的审计，检查对科研机构、科研项目预算管理分散，多头安排资金等问题，促进规范预算分配行为。c.对科技经费分配和管理情况的审计。审查预算批复情况，看有无违反规定，不及时批复预算，大量预留资金问题。审查预算分配情况，检查科技资金分配向本部门单位不合理倾斜、经费管理条块分割、不符合预算法和部门预算改革要求等问题。审查预算调整情况，看有无随意调整预算和频繁追加追减预算，擅自改变预算资金用途，无预算、超预算、超越预算级次或向非预算单位拨款，挤占挪用预算资金等问题。重点审查科技经费年初预算落实到具体单位和课题情况，预算执行中追加、追减科技资金预算的文件、依据，调整预算的时间、金额及其占部门年度预算的比重，是否存在预算不细化和年初分配到位率低等突出问题，并分析调整预算事项未编入年初预算的原因和对资金管理、使用带来的影响。对有预算分配权的部门单位，要检查预算下达晚，资金拨付不及时，年末大量追加预算等问题。d.对科技资金拨付情况的审计。审查拨付的合规性、及时性，检查是否存在无预算、超预算拨款，使资金脱离监管，造成转移挪用甚至损失浪费以及资金拨付不及时造成大量科技资金结存等问题，并反映国库集中收付制度执行情况及存在的问题。e.对科技资金使用情况的审计。审查科技资金、管理费、机动费等使用的合规性，结合对科研项目的审计，检查项目依托单位和项目课题组具体使用科技资金的情况，检查是否存在无预算和违反国家规定使用经费的问题。f.对项目经费结存情况的审计。审查分析结存原因、结构，检查是否存在虚假项目、小项目大预算，项目已完成而不及时结题，以及结存资金管理、使用中行政事业类支出挤占科技项目经费等问题，反映预算编制不真实、不细化的问题。②对科研单位的审计内容。a.对科研课题资金来源渠道和到位情况的审计。掌握国家财政和有关部门安排的各项科技经费的规模及资金拨付情况，检查是否存在上级主管部门不按规定及时批复预算和拨付资金，科研单位多头申报资金，承诺的配套经费不落实，影响课题研究和科技经费有效使用等问题。审查子课题和横向协作课题相关合同签订及经费分配情况，检查是否存在不按批准的课题经费预算进行分配，以横向协作课题名义转移、挪用资金等问题。b.对重点科技课题（项目）经费使用情况的审计。审查科技经费使用去向和课题成本开支，检查是否存在违反预算法和国家规定，挤占挪用科技经费，出借资金用于非课题项目，违规层层提取管理费加大科研成本，重复购置科研设备和其他资产，擅自转让、处置国有资产，造成损失浪费和严重流失等问题，统计和分析人员支出占整个科研课题支出的比重，反映科研课题经费支出不合理问题；同时，审查科研课题执行情况和决算编报情况。c.对科技经费结存情况的审计。特别是科研课题经费结存情况，分析形成结存的原因，检查是否存在预算编制过粗、小项目编报大预算和申报预算不实等问题；审查未结课题的年度结余经费是否结转下一年度继续使用，已完成并通过验收课题的结余经费，是否经归口部门批准后，留给依托单位用于补助科研发展支出。d.对科研成果转让、对外投资情况的审计。检查在转让、投资过程中，违反规定程序进行评估，评估结果显失公允，擅自低价转让科研成果，侵占国家科研成果等问题。e.对科研机构其他财政财务收支中的审计。主要审查科技资金投入效益问题和科研基建项目、财务管理混乱，决策失误造成重大损失浪费等问题。同时，关注科研机构与主管部门资金往来情况，分析检查是否存在部门违规转移、隐匿资金或通过科研机构开支不合理费用、向部门返还资金等问题。③对部门单位的项目支出及其效益情况审计的内容。一是基建项目。在审查部门基建项目安排及资金拨付总体情况的基础上，对其重点基建项目立项、投资计划、资金拨付和使用情况进行审计，检查是否存在建设单位未执行基本建设项目立项审批程序和财务管理制度，项目安排不合理，预算编制不科学，擅自改变建设内容，挤占挪用资金，投资超标准、超规模等问题。二是行政事业类和其他类项目。在摸清项目安排总体情况的基础上，对其立项评审、预算编报、批复和资金拨付情况进行审计，审查是否存在项目安排不合理、预算编制不科学等原因，造成财政资金滞留、闲置、损失浪费、使用效益低下等问题。④对其他重大问题审计的内容。审查有无违规转让土地，出租、出借资产和资金，以及因决策失误造成对外投资重大损失；收入未纳入财务部门统一管理，账外设账，私设“小金库”，转移国有资产等问题。⑤对部门决算草案的内容。a.对决算草案编报的真实、准确和完整性情况的审查。要从决算口径入手，核实行政经费各账套是否全部纳入决算，包括行政机关经费账、外交外事经费账、离退休经费账、科学事业费账、援外经费账、房改售房账。审查年终各项资产、往来款项清理和账目结转的及时性、合规性，各类报表之间、账表之间、账实之间、上下年度之间数字的一致性、相关性和连续性。审查决算报表反映各项收支、结余、资产、负债等会计事项及其数额是否真实、准确，内容是否全面完整，是否做到账实相符、表表相符、账表相符；有无瞒报、漏报，形成账外资产，或多列债务。审查有无虚列支出、随意结转造成决算不实的问题。b.对汇总所属单位决算报表情况的审查。检查是否按规定汇总所属单位的决算，有无漏汇问题；是否将所属单位的全部收支统一纳入汇总的决算报表；汇总的决算报表是否以所属单位上报的会计数字为准，有无随意调整科目和数据，重复列报、少汇、虚汇所属单位财务数据，弄虚作假、估列代编造成会计信息失真的问题。c.对决算草案进行分析。要对部门决算草案数与预算进行对比分析。通过决算草案与财政部门批复的预算对比，审查部门决算草案与预算数的差异，有无擅自调整预算，改变预算资金的编报科目、数额。分析决算与预算差异形成的原因和预算管理方面的问题。对部门决算草案反映预算执行审计结果情况进行分析，审查预算执行审计发现的影响决算真实性问题，看各单位是否按要求在编制决算草案过程中进行了相应的调整和纠正。
4 提出审计建议，促进科技事业发展
1)积极适应财政预算管理改革，提高科技资金的管理效率。
1999年以来，财政部按照全国人大和审计署的要求，实施了财政预算管理体制改革，包括实施部门预算，实行国库集中支付制度、政府采购制度和预算资金收支两条线管理。部门预算是一个部门一本预算，它是由部门编制、财政审核、政府同意、人大审议通过，全面反映部门所有收支的预算。实行部门预算是构建公共财政框架，变分散预算为统一预算，从源头治理腐败的客观需要。按要求编制出的部门预算将是一个“公开的预算、细化的预算、综合的预算、刚性的预算”。实践证明，通过实行部门预算，有利于细化预算内容，优化支出结构，硬化预算指标，强化预算管理，使政府预算更加透明化。按照财政预算改革的要求，各部门必须提前编制部门预算，细化预算编制内容，尤其是项目支出，要具体细化到项目单位，落实到明细类别，反映支出内容。项目的安排要按照择优排序的原则，建立项目库，实行项目支出预算滚动安排的管理机制。对财政预算批复下达后，部门要及时批复到项目单位。因此，各部门要进一步转变观念，改变传统的“资金切块安排后，在预算执行中再确定项目，随用随批”的习惯做法，增强预算的科学性和权威性；尊重科技发展规律，按照部门预算改革的要求，紧跟改革发展步伐，以与时俱进的思想观念和奋发有为的精神状况，克服因循守旧的思想和畏难的情绪，正确及时编制项目预算，细化预算编制内容，及时批复预算，完善项目库的建设，不断提高科技资金的管理水平和工作效率。
2)强化对课题经费的审计，促进完善和规范课题制管理。
课题制是我国科技体制改革的重要产物，课题制在我国研究与开发经费投入中得到越来越广泛的应用，国家对科研机构的财政投入已经转变为主要以课题经费资助为主的竞争性资助。目前，科技部管理的自然科学事业费中，70%的经费是以课题的形式下拨的。课题制不仅是一种科研经费管理方式，它强调的是人、财、物三者的统一，更是促进科技资源合理配置的重要机制，是科技资金管理的发展方向。因此，开展对科技资金的审计，要把课题经费的管理使用情况作为重点，以课题为载体，以预算执行为主线，把课题的评审立项、预算的编制、执行和资金的使用效益情况作为审计的主要内容，促进科研单位管好用好国家财政资金，完善课题制管理，发挥国家财政资金的引导作用。
3)加强制度建设，规范科技管理。
要在采取积极有效措施解决目前科技管理中存在的问题，做到计划管理、项目管理与经费管理并重的基础上，加强制度建设。进一步明确计划、项目决策、管理、实施、咨询、服务等各类主体的权利和责任，简化程序，逐步建立决策、实施、监督相对独立、相互制约的管理体制。改进和完善计划经费的财务管理和监督检查机制，建立科技资金从申请到审核、拨付、执行、效绩评估全过程的跟踪反馈监督机制，使经费运行到哪里，制度就规范到哪里。
4)建立跟踪问效机制，强化绩效考评。
随着社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，财政支出形式由吃饭财政、建设型财政转为公共财政，公众的法制观念和纳税人的权利与义务意识在逐步增强，要求政府依法行政、关注公共资金使用效果的呼声越来越强烈。在这种形势下，科技资金投入的安全性、管理的规范性、分配的科学性、使用的合规性和成果的效益性已成为评价政府科技管理部门绩效的一项主要内容，建立对科技投入的跟踪问效和绩效考评应该是政府部门目前急需要做的主要工作。
5)严格遵纪守法，增强法制意识。
科研单位和课题承担单位应严格遵守国家的财经法规和财经制度，增强法制观念，规范会计核算，加强对科技资金的财务管理工作，加大对科技资金的监督力度，建立健全规章制度，严禁挤占挪用转移科技资金，用好管好科技资金，最大限度地发挥科技资金的使用效益。
收稿日期：2006-03-15
