进入21世纪，世界范围内出现了一系列重大危机，如2001年的“9·11”事件、2004年的印度洋地震海啸、2007年开始的全球金融危机、2008年的孟买连环恐怖袭击、2009年甲型流感爆发等。当代全球已进入风险社会，应急管理或危机管理成为全球治理以及政府治理的重大问题。我国是世界上受自然灾害影响最为严重的国家之一，灾害种类多、发生频率高、损失严重；并且我国正处于经济社会转型期，这正是群体性事件以及公共危机高发的时期，如2009年的成都公交火灾、湖北石首群体性事件、乌鲁木齐“7·5”事件等是典型突发性事件。应急管理或危机管理已成为当前我国政府治理与和谐社会建设的重中之重，目前这一领域的理论与实践在我国方兴未艾，蓬勃发展。
    一、我国处于突发性事件发生的高发期
    相关研究表明，一个国家人均GDP处于1000-3000美元的发展阶段，是各种社会问题及突发事件的高发期，是社会经济发展的关键阶段。在这一时期，经济容易失调、社会容易失序、心理容易失衡、社会规范需要调整或重建，社会不太安定、突发性事件频发。“世界许多国家和地区在人均GDP达到1000美元后，经济发展出现了不一样甚至截然不同的结果，给了我们很多启示，也留下了一些宝贵的经验教训。”①改革开放30年来，我国的人均GDP增长了10倍，从1980年的300美元增加到2003年的1000美元，2006年的2000美元，2008年的3000美元。由丁元竹主持的一个研究报告指出，中国2010年前后可能进入“危机多发区”。
    2003年，我国因生产事故损失2500亿元，各种自然灾害损失1500亿元，交通事故损失2000亿元，卫生和传染病突发事件损失500亿元，以上共计达6500亿元，相当于我国GDP的6％。2004年，全国发生各类突发事件561万起，造成21万人死亡、175万人受伤。全年自然灾害、事故灾难和社会安全事件造成的直接经济损失超过4550亿元(2004年度，全国共产煤16.6亿吨，占世界33.2％，但是全国的矿难死亡人数达6027人，占全世界矿难死亡总人数的80％)。2005年全国发生灾害突发公共事件540万起，造成大约20万人死亡，直接经济损失约3253亿元；11月发生的松花江水体污染事件，造成哈尔滨这个人口数百万的城市停水四天，甚至引起了与俄罗斯的国际纠纷，这在我国历史上还是首次。
    2008年发生一系列重大突发事件：1-2月的南方雪灾，3月的拉萨“3·14”打砸抢烧事件，4月的4·28胶济铁路重特大交通安全事故，5月的汶川地震，6月的贵州瓮安事件，7月的云南孟连“7·19”事件，8月的三鹿婴儿奶粉事件，9月的襄汾尾矿溃坝，11月的杭州地铁坍塌事件、甘肃陇南11·17事件等。另外，据2008年9月10日于山东召开的全国重点流域水污染防治工作会议透露，当前我国水污染局势比较严重，突发环境事件呈高发态势，平均每2天就发生1起，环境污染投诉以每年30％的速度递增。
    国务委员、国务院秘书长马凯在谈到当前我国应急管理的严峻形势时指出：我国正处于工业化、城镇化快速发展时期，各种传统的和非传统的、自然的和社会的风险、矛盾交织并存，公共安全和应急管理工作面临的形势更加严峻。一是自然灾害处于多发频发期，近年极端气候事件频发，中强地震呈活跃态势，自然灾害及其衍生、次生灾害的突发性和危害性进一步加重加大；二是安全生产形势严峻，生产安全事故总量居高不下，重特大事故时有发生；三是公共卫生事件防控难度增大，食品药品生产经营中市场秩序混乱、源头污染严重、监管力量薄弱等问题尚未得到根本解决；四是社会安全面临新的挑战，各种利益关系错综复杂，维护社会稳定的任务艰巨，国家安全面临的形势也更加复杂严峻。②
    现阶段我国突发公共事件高发的原因是多方面的，其中包括：一是经济发展的不平衡。目前我国区域之间、城乡之间、各行业、各群体之间发展及收入的不平衡。东部、中部、西部区域经济发展水平依次递减；城乡二元结构导致城乡之间发展不平衡，“三农”问题依然突出；富裕阶层与贫困人口收入差距过大；某些垄断行业的不合理收入过高。这容易造成不稳定。二是社会转型的阵痛。工业化、城镇化和市场化的迅速推进，社会结构的分化和利益团体的多元化，不同社会团体和利益团体有着不同的利益诉求，容易引起利益冲突，而目前我国的利益表达、协调和解决机制还不健全，这容易引发群体性事件。还有社会转型过程中新旧制度规范的更替：旧的制度规范逐渐失效、而新的制度规范尚未最终形成。这些也导致突发事件及社会冲突的频繁发生。三是政府信任的流失。随着经济社会的发展，人民群众对政府的公共服务会提出更高的要求——要求更好更快且具有回应性的公共服务；而政府不能及时有效来满足这种需求。人民群众对政府与日俱增的期望，加上目前公共服务供给的不足及民生问题的凸显、收入分配不公和腐败等现象的存在，常常引起公民对政府的不满和对政府信任的流失。这可以说是近年许多群体性事件发生的一个重要方面的原因。四是自然环境的恶化。改革开放30年我国经济迅速发展，走过西方工业化二三百年的历程；与此同时也付出了巨大的代价，生态环境恶化，产生诸如气候变化、大气污染、水土流失、物种减少、资源枯竭等问题，环境突发事件频发，自然灾害加剧。本来，中国就是世界上受自然灾害影响最为严重的国家之一，我国每年受灾害影响的人口大体在2亿左右，约占全国人口的1/7。20世纪全球大陆35％的7.0级以上的地震发生在中国，20世纪全球因地震死亡120万人，中国占59万人，居各国之首。③生态环境的破坏则加剧了潜在的环境危机的爆发。
    二、我国应急管理实践的进展
    不能说过去我国没有应急管理或危机管理的实践，因为自然灾难和社会危机总是会发生的，在任何时代，政府都需要处理灾难或危机问题。但是，在我国，作为一种自觉的、综合的应急管理实践则可以说是2003年“非典”爆发之后才开始起步的。“非典”之后，党中央、国务院将加强应急管理体制、机制和法制建设提上了议事日程，并做出战略部署和工作安排。近年来我国的应急管理工作主要围绕“一案三制”(“一案”指应急预案，“三制”指应急管理的体制、机制和法制)展开，着力构建应急管理的基本框架和管理体系。这几年的具体的实践进程是：
    2003年：应急管理工作的启动(主要是突发公共卫生事件应急管理方面)。“非典”之后，党和政府提出建立突发公共卫生事件反应机制，提高公共卫生服务水平和突发性公共卫生事件应急能力的号召，并提出政府管理除了常态管理外，要高度重视非常态管理。在这一年，国务院办公厅成立应急预案工作小组，重点推动应急预案编制和应急管理的体制、机制和法制建设工作，国务院常务会议审议通过了《突发公共卫生事件应急条例》。
    2004年：应急预案编制工作的布置。3月，国务院办公厅在郑州召开应急预案工作座谈会，确定把围绕“一案三制”的应急管理体系建设作为当年政府工作的重要内容。4月，国务院办公厅印发《国务院有关部门制定和修订突发公共事件应急预案框架指南》。5月，国务院办公厅印发《省(区、市)人民政府突发公共事件应急预案框架指南》。在9月召开的党的十六届四中全会则明确提出：要建立健全社会预警体系，形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制，提高保障公共安全和处置突发事件的能力。
    2005年：“一案三制”工作的推进。4月，国务院正式下发《国家突发公共事件总体应急预案》；5～6月，国务院印发四大类25件专项应急预案，80件部门预案和省级总体应急预案也相继发布。7月，国务院召开全国应急管理工作会议，会议要求各级政府成立应急管理机构。12月，国务院应急管理机构——国务院应急管理办公室正式成立。
    2006年：强调应急管理能力建设。3月14日十届人大四次会议审议通过的“十一五规划”首次将应急管理列入国家国民经济和社会发展规划；6月15日，新华社受权发布《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》；10月召开的党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确指出：“要抓紧建立健全社会预警体系，建立健全突发事件应急机制和社会动员机制，提高保障公共安全和处置突发事件的能力。”
    2007年：应急管理的法制化建设。2007年8月30日，第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过了《中华人民共和国突发事件应对法》，并于11月1日起实施。此外，党的十七大报告指出：要坚持安全生产，强化安全生产管理和监督，有效遏制重特大安全事故，完善突发事件管理机制。
    2008年：应急管理成效的检验。“2008年我们成功应对南方部分地区低温雨雪冰冻和四川汶川特大地震等突发事件，取得了重大胜利。”④一系列的突发事件，特别是汶川地震救灾和平安奥运的举行，充分显示中国应急管理建设的成效。2008年10月8日，胡锦涛总书记在全国抗震救灾总结表彰大会上指出：汶川地震抗震救灾是中国历史上救援速度最快、动员范围最广、投入最大的抗震救灾斗争，最大限度地挽救了受灾群众生命、最大限度降低造成的损失。他还提出要大力弘扬“万众一心，众志成城，不畏艰险，百折不挠，以人为本，尊重科学”的伟大抗震救灾精神。
    毕竟，我国应急管理实践刚刚起步，虽然进展神速，成效显著，但任重道远，问题不少。在马凯看来，主要的问题有：应急管理体制、机制和法制建设有待加强；应急救援体系不够完备，救援应急保障能力比较薄弱；对一些重大自然灾害形成机理和预测预报的研究不够深入，在运用科技防灾减灾方面还有不小差距；城乡防灾减灾基础设施建设相对滞后，防范应对各类突发事件的基础能力仍待提高；一些地方和部门风险防范意识不强，社会公众防灾避险意识和自救互救知识不足。⑤清华大学薛澜教授认为，中国危机管理存在的四大问题：一是没有一个常设的机构，重危机处理，轻危机管理；二是单兵作战比较多，综合协调少；三是缺乏一个长期的反危机的战略和计划；四是各地区、部门之间协同能力比较低。在北京理工大学的孔昭君教授看来，目前我国应急管理存在的突出问题在于：信息系统建设差距很大；对危机处置的立法支持不够；最紧迫的是要加强和普及危机管理意识的教育。综合来说，应急管理存在的主要问题是：应急管理中协调机制欠缺，部门分割、条块分割、分兵把守、各自为战的问题突出，应对危机的责任不够明确，协调联动的应对机制尚未形成；风险管理的意识的缺乏，应急管理中存在“重救轻防”倾向，未将应急管理纳入常态管理的轨道，许多机构及人员的危机意识不强，应对突发事件的能力较弱；应急管理的基础设施建设滞后，应急管理的投入相对不足，防范应对突发事件的基础能力与救援应急保障能力比较薄弱，应急救援体系不够完备；应急管理的各环节，包括突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援以及信息流通的体制、机制不完善，法制建设也有待加强；应对突发事件的社会动员能力弱，全社会广泛参与应对危机的机制还不健全，尚未形成由政府、企业和社会共同参与的网络状的应急管理体系；全民的危机意识有待提高，缺少对公民如何应对突发事件或危机的培训与演练，社会警觉性较差，缺乏自救、救护的防灾意识，公众自救与互救能力不强。
    针对目前应对突发事件及应急管理工作中存在的问题和不足，应继续在建立健全应急管理的体制、机制和法制上下大工夫，包括建立起统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制，完善应急预案体系，加强机构队伍建设和培训演练工作；健全投入保障机制，提高物资装备水平；健全监测预警网络，全面落实防控措施等等。有学者提出从组织机构、运作机制、法制建设、预案体系建设和技术支撑体系五个方面来加强我国的应急管理体制建设。⑥国务院发展研究中心课题组认为完善应急管理行政体制的基本思路是：加强和完善一个应急办协调若干个议事协调机构和联席会议的综合应急行政体制，这种模块化的行政管理体制有充分的弹性，有利于应急管理行政体制的逐步完善和及时调整或增减。⑦中国行政管理学会课题组建议从统一领导和总体协调机制、中枢应急决策和信息传递机制、分类管理和分级响应机制、平战结合的应急保障机制等方面来加强政府的应急管理机制建设。⑧有些学者则强调我国危机管理建设要与公共治理结构或政府治理结构的变革密切结合。例如，清华大学公共管理学院的薛澜教授提出要从更基础的层面推动应急管理，将应急管理融入和谐的公共治理框架。他在做客中央电视台《百家讲坛》时说：危机管理最基本的是要跟整个公共管理体制的改革结合在一起；现代危机管理体系本身有它的局限性；最根本的长治久安的办法是要对整个公共治理的结构进行真正的改革，使我们国家的危机管理体系建立在一个坚实的基础之上。
    在谈到当前应急管理工作时，马凯强调指出，要紧紧抓住五个关键环节：一是强化应急管理基础能力建设。包括重要基础设施抗灾能力建设、全生产基础能力建设、公共卫生保障体系建设和社会安全基础能力建设；二是全方位推进应急管理体制机制建设。要进一步理顺应急管理体制，积极推进应急管理工作常态化，完善应急决策机制，建立强有力的应急管理组织体系；三是进一步推进应急管理法律和预案体系建设。要进一步研究完善有关突发事件应对方面的法律法规，并抓紧制定各项配套规定，完善突发事件分级、预防、应急准备、监测预警、信息发布等具体制度，进一步完善应急预案体系；四是健全应急管理保障体系。加强应急队伍建设，加大应急管理资金投入力度，加强应急物资的储备和管理，推进应急管理平台建设，提高应急决策指挥的有效性和针对性；五是提高全社会风险防范意识和灾害应对能力。加强应急知识宣传教育，加强对各级干部应急管理知识能力的教育培训以及企业应急管理培训等。⑨
    三、我国应急管理研究的进展
    从二十世纪四五十年代开始，西方尤其是美国社会科学界(特别是公共管理、工商管理、政治学、国际关系、经济学、社会学、法学和心理学等领域)就已展开了对应急管理或危机管理的自觉研究，并逐步形成一个相对独立的研究领域，目前已比较成熟，有大量的研究成果出现。
    我国的危机或应急及其管理的思想源远流长。这从我国的古训中就可以略见一斑：“居安思危，思则有备，有备无患”；“安而不忘危、治而不忘乱、存而不忘亡。”但现代的公共危机与危机管理的概念出现较晚。有研究者指出，公共危机概念首次出现在新中国的政府文件中可以追溯到上个世纪的80年代中期。当时，在大亚湾核电站的选址和施工过程中，由于当地居民对核能的不了解而引起恐惧，发生多起群体性事件。后来，国务院将此类事件定性为公共危机。事实上，在相当长的时期内，我国的应急管理或危机管理方面的研究更多地集中在自然灾害与社会事故的研究上。
    20世纪90年代中期国内公共管理学界开始了对公共危机的理论研究。最早的文献可能是魏加宁的《危机与危机管理》一文(载于《管理世界》1994年第6期)；从行政学角度研究危机管理的最早专著可能要算许文惠、张成福主编的《危机状态下的政府管理》一书(中国人民大学出版社1998年版)。
    2003的“非典”成为我国应急管理或危机管理学科领域诞生的催化剂。作为一个跨学科的新研究领域，应急管理或危机管理涉及几乎所有科学技术的知识领域，尤其是与公共管理、经济学、社会学、政治学、法学、心理学、传播学、信息科学、管理科学与工程学等学科密切相关。由于政府和社会的迫切需求以及高校学科发展的强有力推动，近年来我国应急管理或危机管理这一学科领域成为一门“显学”，呈现迅速发展的态势。
    随着2003年的“非典”爆发，应急管理或危机管理的研究骤然兴起，而从一开始，突发公共卫生事件自然成为应急管理研究的焦点。薛澜、张强、钟开斌的《危机管理：转型期中国面临的挑战》、冯惠玲主编的《公共危机启示录：对SARS的多维审视》、中国行政管理学会课题组的《中国转型时期群体性事件对策研究》、《学习时报》编辑部编辑的《国家与政府的危机管理》是几本较有影响的代表作。
    高小平和刘一弘将我国应急管理研究的发展划分为三个阶段：第一阶段，2003年以前，是应急管理研究的萌芽时期，主要集中在部门应对、单项应对突发事件的应急管理研究方面；第二阶段，2003年至2007年，是应急管理研究快速发展时期，表现为研究著作和论文呈现“井喷”状态势，数量剧增；第三阶段：2008年以后，是应急管理研究进入质量提升时期，这不仅表现在研究应急管理专题方面，还表现在研究应急管理整体框架方面，其内容覆盖面更加全面且更为深入。而这三个阶段大体与我国应急管理体系建设的实践发展阶段一致。⑩
    近几年来，学者们从不同的学科视角、领域和侧重点研究应急管理或危机管理的问题，涉及应急管理(或危机管理)的概念辨析和理论基础，突发性事件或危机事件的种类及其应对，应急管理的过程与环节，应急管理的体制、机制和法制以及应急预案编制，国外应急管理的体系、模式及经验等等。例如，张成福、薛澜、李君如、张小明、蔡志强等人对公共危机治理模式的研究；牛文元、丁元竹、孙柏英、马晓河和洪秀菊等对我国社会突发事件管理与政府责任问题进行研究；宋林飞、童星、李程伟等人对风险社会与风险预警及管理的研究；应松年、马怀德、韩大元、莫纪元等人对应急管理法制的研究；李学举、郭太生、胡鞍钢等人对自然灾害和事故应急管理的研究；张沱生、史文等人对中美安全危机管理的案例研究；余潇枫等人对非传统安全的研究；王东阳、李宁辉、刘兵等人农村社会突发事件及管理机制的研究；赵成根、顾林生、郭太生等人对国外应急管理以及防灾救灾的体系、模式及经验的研究等。
    目前我国已出版了不少应急管理或危机管理的论著、教材或教学参考资料。通论性的著作或教材有汪玉凯的《公共危机与管理》，张小明主编的《公共部门危机管理》，王宏伟编著的《突发性应急管理：预防、处置与恢复重建》，卢涛编著的《国家公务员九项能力培训教程：应对突发事件能力》，郭济主编的《政府应急管理实务》，余潇枫的《非传统安全与公共危机治理》，房宁等主编《突发事件中的公共管理——“非典”之后的反思》等。案例研究有桂维民编著的《应急管理100例》，刘子富的《新群体事件观——贵州“6.28”瓮安事件等的启示》等。还有多家机构及个人编辑出版多种中国应急管理或危机管理的年度报告，例如，胡百精主编《中国危机管理报告(第一卷)》，管强主编的《中国突发性事件报告NO.1》(中国时代经济出版社2009年版)等。近年来有大量的博士硕士论文以应急管理或危机管理为选题。
    更多的研究成果是在学术杂志或学术会议上发表的。近几年许多不同学科专业的杂志和综合性刊物都乐意刊载应急管理的论文。值得一提的是我国第一本应急管理综合刊物《中国应急管理》(国务院办公厅主管、中国行政管理学会主办)已在2007年创刊，这是应急管理研究的交流平台，也是学界和政府联系的桥梁。近年来，学术机构和政府机构也举行了许多应急管理或危机管理的国际或国内的学术研讨会以及各种形式的调研咨询会。
    2003年以来，各种研究基金资助了大量的应急管理或危机管理研究的课题，设立了重大研究计划、重大攻关项目和重点项目。例如，2008年国家社会科学基金重大招标课题中设有应急管理的项目；2009年国家自然科学基金会管理科学部启动了该部设立以来的第一个重大研究计划——应急管理研究计划，经费达8000万元；“非典”过后，教育部首次的哲学社会科学研究重大课题攻关项目的招标，在政治学和社会学领域中就设立了应急管理的项目。各级政府部门和一些企事业单位也委托了大量的应急管理或危机管理方面尤其是应急管理系统设计与应急预案编制的调研咨询项目。
    近几年，我国的高校和科研单位纷纷成立应急管理或危机管理的研究及教学机构，如清华大学中国应急管理研究基地，中国人民大学危机传播管理研究中心，中央财经大学危机管理学院等。国家行政学院的应急管理研究院(一说是研究与培训中心)也呼之欲出。许多高校在相关学科专业(特别是公共管理和公共政策学科)中设立应急管理的研究生甚至本科生的专业或专业方向，开始应急管理的本科生、硕士生和博士生的培养。
    与此同时，党校、行政学院和干部学院系统以及高等学校也加强了对公务员的应急管理的培训，办起许多应急管理的专题培训班，或在其他专题培训中加入应急管理方面的课程。特别一提的是2008年以来中央组织了对全国县委书记、县公安局长、县纪委书记的多批轮训，培训有两个重点：一是提高处理突发性事件的能力，二是提高应对媒体的能力。为什么要下这么大的气力做应急管理培训？这是因为突发事件特别是重大危机事件的应对能力，成为衡量党的执政能力的重要指标，各类突发事件及群体性事件考验着执政党的意志；应急管理或危机管理能力也是政府管理的核心能力，能否有效应对是对当代政府治理的一个严峻的挑战。面对突发性危机事件，政府必须建立一整套行之有效的危机准备、预警、快速反应、处理和危机恢复的运行机制。应急管理或危机管理的目的在于通过提高政府对危机发生的预见能力和危机发生后的处理能力，以尽快恢复社会正常秩序，维护政府的公信力。
    仇方迎等记者在采访多所高校并综合其他信息分析基础上，认为当前我国危机管理学科建设呈现出三大亮点：一是危机管理学科从管理科学等相关学科中派生，从一开始就重视多学科、跨学科交叉融合；二是从专业培训入手凝练学科方向。由于目前危机管理还没有设置本科专业，许多高校的危机管理学科建设都是从专业培训入手，凝练学科方向的；三是从研究生层面高起点培养人才。由于危机管理需要的是综合型、复合型、高层次的专门人才，各高校都跨越了本科生培养阶段，直接从研究生开始，高起点培养危机管理专门人才，社会对这些人才的反馈很好。(11)
    我国的应急管理或危机管理研究尚处于起步阶段，有诸多的问题和不足，特别是原创性或有中国特色的应急管理或危机管理的理论研究成果较少，应急管理有许多的领域需要开拓、扩展和深化。2009年北京大学的一篇题为《基于社会视角的公共危机治理研究》的匿名博士论文认为，目前我国应急管理或危机管理研究中存在的问题有：过多研究城市社会突发事件管理问题，而忽视农村问题研究，严重脱离中国的农业大国国情；注重对社会突发事件危害现象的研究，关注突发公共事件分类、分级与分期这些基础性问题，缺乏对社会突发事件形成的原因、原理进行深入研究；对已经发生的各类社会突发事件应对措施，做了详细的归纳性总结，但对如何防范突发事件，特别是深入研究社会突发事件预警、应急与责任机制，缺乏足够的重视；强调社会突发事件对社会政治价值观念与社会道德规范传承“稳态”的冲击，但忽视社会突发事件产生的经济学、社会学原因分析；注重研究政府在社会突发事件管理中的责任问题，但忽视非政府组织和公众管理社会突发事件的作用。
    当前，推进我国应急管理或危机管理研究，有大量的工作要做。特别是要在立足我国应急管理实践，并继续跟踪国外危机管理的学术前沿以及借鉴吸收其积极成果的基础上，推进应急管理或危机管理的基础理论研究和学术创新。这需要提炼应急管理或危机管理的核心主题和科学问题，规范研究方法和分析技术，尤其是加强经验分析和理论检验，整合各学科的应急管理研究力量以形成研究合力，加强实务部门的联系，强化应急管理或危机管理的实践性与应用性，由此推动我国应急管理或危机管理研究在繁荣中规范和发展。
    注释：
    ①李晓超等：《人均GDP达到1000美元：关键阶段需要特别关注》，《中国国情国力》2004年第5期。
    ②④⑤⑨马凯：《落实科学发展观，推进应急管理工作》，《求是》2009年第3期。
    ③中国地震局：《国家防震减灾规划(2006-2009)》。
    ⑥张新梅等：《我国的应急管理体制的问题及其对策研究》，《中国安全科学学报》2006年第2期。
    ⑦孙晓郁等：《我国应急管理行政体制存在的问题和完善思路》，《中国发展观察》2008年第3期。
    ⑧中国行政管理学会课题组：《政府应急管理机制研究》，《中国行政管理》2005年第1期。
    ⑩高小平、刘一弘：《我国应急管理研究述评》(上)，《中国行政管理》2009年第8期。
    (11)仇方迎、李凝、赵凤华：《危机管理学科建设呈现三大亮点》，《科技日报》2007年5月21日。^