政治参与扩大是政治现代化的标志，现代工业国家普遍强调扩大公民的政治参与。从基层做起将妇女等弱势群体吸纳到政治过程中去，对于实现基层民主和政治现代化意义重大。1992年印度通过第73次宪法修正案，首次在潘查亚特中为妇女保留了三分之一的席位。该法案是否得以落实，当选妇女是否达到三分之一，他们又是通过怎样的途径当选，当选之后是否很好地履行了职能，在他们履行职能的过程中还存在怎样的问题，应当从哪些方面去力图解决这些问题，本文拟就这些问题进行梳理和分析。
一、第73次宪法修正案通过前印度基层妇女参政状况
印度古代村庄妇女社会地位低下，在家中依附男性，不能从事社会活动，更不能够参与村庄政治事务。印度教重要经典《摩奴法论》曾明确规定：“无论在幼年、成年或者老年，女子即使在家里也决不可自作主张。”“女子必须幼年从父、成年从夫、夫死从子；女子不得享有自主地位。”[1](P103)在公共政治事务方面，妇女更是没有发言权。印度古代的村庄里，村头掌管整个村庄，他们多数属于刹帝利，也有部分属于吠舍，村庄的政治事务由潘查亚特负责，潘查亚特大会的成员只可能是村庄各家的一家之主，妇女不能够参与潘查亚特。
第一次世界大战前后，美国等西方国家赋予妇女选举权，平等的思潮和妇女自由的思想也渐渐在印度传播开来。印度出现了大量地位低下的人民争取更高地位、追求平等的运动，运动中一些新兴的思想为妇女追求平等提供了理论基础。妇女积极参与反英斗争，展示出惊人的勇气和组织的力量。在参与独立斗争的同时，妇女还开始追求自身的政治权力。1917年印度要求英国议会给予妇女平等的政治权力，1937年一项保留政策在各级议会中为妇女保留了相当规模的席位，是妇女争取政治权力获得的最初胜利。独立后，1950年印度宪法确认了男女的平等地位。随后《印度教徒婚姻法》《印度教寡妇再嫁法》《禁止嫁妆法》等法律法规的相继颁布，从法律上保障了妇女的基本权益。与此同时，全印妇女大会、印度全国妇女协会、印度全国妇女联合会等组织的成立也成为保护妇女权益的重要途径，妇女的社会地位较以往得到了很大提高。与此同时，妇女还取得了一定的政治权力，在法律上妇女获得选举权，也确实有少数妇女开始参与政治，甚至还有妇女参与了宪法的制定。
但是在1992年以前，妇女在政治上仍然处于绝对的边缘地位，被视为二等公民，这主要反映在三个方面。首先，参与政治的妇女数量很少，无法代表广大妇女的利益诉求。有学者对1952至1990年的南亚妇女参政情况进行研究，指出在议会中妇女代表占7％，政府内阁中妇女占9％，法官中有6％是妇女，文官中也仅有9％是妇女。[2](P22)第二，参政的妇女很多是中高阶层的妇女，他们往往无法反映社会底层妇女面临的实际问题。第三，参政妇女在男性为主导的政治环境中，能够参与政治往往要依托政党的力量，当选之后也会受到男性的影响，往往只能充当男性同僚的支持者。
二、第73次宪法修正案显著改善了印度基层妇女参政状况
1992年第73次宪法修正案通过，规定在各邦设立县、区（乡）、村三级潘为查亚特，每5年进行一次换届选举，潘查亚特中必须要有三分之一的代表是妇女，表列种姓和表列部落的代表人数应不低于他们在人口中的比例。在该法案通过后的近10余年里，妇女参与基层政权的状况发生了如下方面的积极变化：
（一）大量妇女被选入潘查亚特
第73次宪法修正案通过以后，各邦纷纷响应修正案的要求，举行潘查亚特选举，大量农村妇女得以参与基层政治。
Ramesh Marian将第73次宪法修正案的通过看作印度妇女发展史上具有里程碑意义的事件，认为这是革命性的一步，意味着给予农村地区80万妇女参与基层政治的机会，在中央邦，宪法修正案通过以后就有16.4万妇女成为三级潘查亚特的代表。过去妇女占总的潘查亚特代表的百分比只有2％—3％，1992年以后至少达到了30％—32％，1995年，卡纳塔克邦、马哈拉施特拉邦和喀拉拉邦妇女代表占村级潘查亚特代表的百分比分别达到了37％、38％、38.2％。[3](P159)大量妇女成为潘查亚特代表，使他们有机会表达广大农村妇女的利益诉求，相较以往确实是一个巨大的进步。
（二）落后种姓的妇女较以往更多地参与基层政治
以往落后种姓和妇女都是村中的弱势群体，落后种姓的妇女更是难于在政治中发声。第73次宪法修正案不仅规定落后种姓代表人数不低于他们在人口中的比例，还特别规定妇女代表可以有三分之一的保留席位，这使得落后种姓的妇女有了更多的参政机会。拉贾斯坦邦当选潘查亚特的妇女中有30％来自表列种姓或者表列部落；[2](P99)西孟加拉邦妇女代表中有36.7％是表列种姓，11.7％是表列部落；在北方邦，中等种姓控制政局，但低种姓的妇女也较多参与权力；[4](P74，P96)喀拉拉邦68％的妇女代表来自落后种姓；[5]中央邦有四分之三的妇女代表来自低种姓或表列种姓、表列部落。此外，很多落后种姓的妇女还成为潘查亚特主席，1992年的调查显示，有3％的潘查亚特主席是妇女，其中41％是表列种姓。[6]
落后种姓妇女有了越来越多在政治中发声的机会，不仅有助于反映底层妇女面临的问题，还有助于印度等级社会趋向调谐。印度种姓的影响根深蒂固，表列种姓和低种姓受到的歧视随处可见，甚至很多落后种姓妇女当选潘查亚特代表之后还受到了很多不平等待遇，一些潘查亚特大会上低种姓妇女代表不能和高种姓代表一起就座，会后还要自己清洗茶杯。低种姓妇女的当选有助于改善这种不平等待遇，比如，在拉贾斯坦邦的一个村，过去有一座高种姓的神庙，低种姓和达利特从未进入过那座神庙，一位达利特妇女当选潘查亚特长老之后，在该神庙组织了多种姓会议，达利特、低种姓才第一次进入到该神庙。[7](P29－30)
（三）激发了妇女的参政意识
随着妇女越来越多地参与基层政治，他们的参政意识受到激发，这首先表现在他们更加自主地参与选举。绝大多数当选为潘查亚特代表的妇女表示愿意参加下一次选举，并热心鼓励村中其他妇女参加选举，妇女们意识到选举权和被选举权的意义，他们勇敢地站出来演说、参选，甚至挨家挨户的拉选票，即便不参加选举的妇女也开始真正地关注选举，不再将选票无条件地投给一家之主支持的候选人，而是投给能够代表他们的人，成为妇女候选人的有力支持者。在这种情况下，开始有一定数量的妇女通过和男性的平等竞争当选潘查亚特代表，其中还不乏连任者。
另外，妇女越来越多地参与基层政治以后，他们更努力地争取平等的地位，在家中的地位有所提高，渐渐摆脱男性的束缚。他们还努力熟悉潘查亚特法律法规，出席潘查亚特大会并尝试表达自己的观点，积极改善村庄基础设施。
最后，妇女也越来越懂得通过合法渠道捍卫自己的政治权利。2009年5月26日，卡纳塔克邦的潘查亚特妇女代表们就联合起来组成了一个“代表平台”，应对性别挑战和社会不公正，以确立一个能够有效履行职能的安全环境。其中一名妇女代表Ms Renuka表示，他们会为捍卫妇女的基本权利誓死抗争，为战胜不平等的处境应对一切挑战。[8]
三、目前印度基层妇女有效参政尚存的问题
首先，潘查亚特妇女代表大多是通过保留席位当选，且其中绝大部分仍是在男性的扶持下当选。第73次宪法修正案将三分之一的席位预留给妇女，这大大削减了男性当选的几率，在这种情况下，一些男性转而支持家中妇女参与选举，从而弥补他们受损的利益。1996年德里社会科学所的研究显示，选举过程中很多妇女代表是在丈夫的帮助下参与竞选的，45名受访妇女代表中有29人表示他们是在丈夫和其他家庭成员鼓动下才参与选举的，只有2人表示是自愿参选的，而且45人中没有一人之前有政治经验。[9](P144－146)
Nisha Chaudhary对北方邦潘查亚特妇女代表进行的调查更为生动地说明了这种情况。Smt. Saroj Tomer，47岁，高中文凭，丈夫是本科学历，任北方邦警方的副检察官，与城里的权威、重要人士关系良好。其父是受过教育的中等阶级，被认为是诚实的绅士。潘查亚特选举时，村中大多数人将票投给了Tomer，这是由于其丈夫的声誉以及她自己的好行为。[4](P126－127)Suresh Bala，45岁，中学毕业，哥哥有本科文凭，是积极的政客，曾经两次参加议会竞选。丈夫也是本科学历，是一名商人，积极参加政治，为村庄作过很多贡献，经常为群众解决私人问题，在村中享有很高的声望。Bala家在村里很有影响力，生活水平高，有电视、车和拖拉机。1995年她能够通过保留席位当选，也主要是因为其丈夫为村中建设作出了很大贡献。当选后，尽管她很努力地工作，但是工作上还是要依赖丈夫。[5](P130，P133－134)
按照第73次宪法修正案的规定，妇女代表应当占总代表的三分之一，妇女潘查亚特主席也应当占主席的三分之一。在西孟加拉，男性没有打算把那么多的领导职位让给妇女，左翼政党也不愿将领导职务给予妇女，因此妇女代表虽占全部代表的35％，但潘查亚特妇女主席远不到三分之一。这也反映出男性在妇女当选潘查亚特代表过程中发挥着举足轻重的作用。
第二，在男性为主导的政治中，基层妇女履行职能举步维艰。政治被认为是男性的事务，当选妇女履行职能的时候会受到男性的阻碍，这种阻力首先就来自家中男性的干预。绝大部分的妇女代表，无论是一般种姓还是落后种姓，都来自具有强烈政治背景的家庭。索尼娅·甘地就曾经指出：“潘查亚特机构中为妇女保留了33％的席位，其中大约有3l％的席位获得者是议员或者过去潘查亚特领袖的亲属。”[3](P154)这些过去在政坛上打拼的男性，如今开始考虑通过操控妇女代表来参与政治。妇女在家中依附于男性，他们当选潘查亚特代表时大多是受到家中男性的扶持，当选之后仍然需要听从家中男性的意见。事实上“他们的丈夫和公公以他们的名义真正掌控着权力。”[10](P94)在潘查亚特大会上，妇女代表通常会在男性成员的陪同下参与大会，在会上他们通常靠后就座，默默无言。有时候甚至是丈夫代为参会，帮他们决定，而妇女需要做的仅仅是签字而已。
妇女代表不仅会受家中男性的影响，还会受到男性官僚和潘查亚特男性成员的影响。在潘查亚特大会上，妇女往往不会发言，偶尔发表的见解也常常受到潘查亚特男性成员意见的影响。除了参与潘查亚特大会，作为潘查亚特代表，他们还需要和政府官员打交道，解决一些实际事务。北方邦一名叫做Smt.Omkali的妇女，1995年通过保留席位当选潘查亚特代表，她表示行政人员不和她合作，导致她的很多愿望和设想没能实现。[5](P116)Omkali的情况并非少数，一项在奥里萨进行的调查显示，有92.5％的妇女代表指出他们在和官员打交道的时候很困难。[2](P56)
第三，受到传统的束缚，妇女代表自身参政能力较弱。印度男性在日常生活中地位很高，他们从小就受到全家人的照顾，女性则被认为应当依附男性，要在家中照看孩子、操持家务，不能离开家庭抛头露面。小女孩则往往在家中帮助母亲做家务，而且按照印度的传统，女孩通常会年纪很小就出嫁，因此对女孩进行的教育投资被认为没有必要。这导致印度妇女的受教育水平低，1991年的时候，农村地区有读写能力的妇女只有11.5％。[12](P165)1996年德里社会科学所在哈里亚纳邦Rohtak和Kurukshetra地区对潘查亚特妇女代表进行了调查，45名被调查人员中有31人是文盲，剩下的14人中无一人大学毕业，而且45人中只有6人有阅读的习惯。[11](P148－152)妇女不能够读写、阅读报纸和文件的时候需要依靠其家庭成员，从而极大制约了他们在政治中发挥的作用。
此外，受到传统观念的影响，妇女的经济收入往往很低，即便从事和男性同样的工作，收入也只有男性收入的30％—40％。经济收入过低，加之很多妇女代表在财政上不能独立，有一些妇女代表甚至连去开会乘公交车的钱都没有，更加剧了妇女代表对男性的依附，也阻碍他们有效地履行职能。还有很多当选的妇女代表是首次参与政治，缺乏政治经验，缺少在大庭广众之下参政议政的勇气与毅力，甚至羞于与外人接触，这些使得他们不能在潘查亚特大会上恰当地表达意见，同样阻碍了他们政治设想的实现。
四、有待改善之处
第73次宪法修正案为农村妇女参与基层政治开启了一扇门，带来了转机，但是要实现妇女的有效参与政治，还需要多方面的努力。其中，为妇女代表的政治权力提供有力保障、为当选妇女代表提供有效的培训尤其重要。
（一）需保障妇女代表的政治权力和资金
印度全国妇女联合会主席Ruth Manorama表示，妇女当选并不意味着赋权，只有当选者得到了处理地方资源的工具和权力时才实现真正赋权。[12]一名韩国学者在旁遮普对50个潘查亚特机构的调查显示，50名受访的男性潘查亚特成员中有12人对妇女得到的权力完全满意，22人部分满意，16人完全不满意；69名受访的女性潘查亚特成员中，只有11人表示完全满意，25人部分满意，而有33人完全不满意。[13]这显示出很多妇女代表对他们在潘查亚特中的权力并不满意。事实上，调查显示，在泰米尔纳德、旁遮普、喀拉拉邦等地，地方的权力和资金都还掌控在官僚体制中[14]，潘查亚特没有足够的权力和资金，妇女无法利用权力和资金实现他们所关注的农村发展问题。泰米尔纳德邦的一名潘查亚特妇女主席表示，1997—1998年度，她就向邦政府提请将财政收入的14％拨给潘查亚特，但是甚至本应给潘查亚特的财政收入的8％都一再拖延，这导致饮用水、电力等诸多问题的难于解决。[15]
因此，要使妇女代表有效地在政治中代表广大妇女的利益、充分履行政治职能，需要制定法律法规来保障妇女能够拥有足够的权力和处理村庄问题所需的资金。E.M.Sudarsana Natchiappan指出：“那些侵蚀妇女潘查亚特主席权力、阻止他们独立行使权力的人必须受到惩罚。我们需要一项有力的法规来惩罚他们，即便那些人是他们的丈夫或者亲戚，也不能例外。”[16]通过可操作的法律法规来保障妇女的政治权力显然是必要的，在资金方面也亦该如此。
（二）加强对妇女的教育和妇女代表的培训
印度绝大部分农村妇女受教育程度较低、没有读写能力。很多妇女通过保留席位当选潘查亚特代表，但对潘查亚特法案和潘查亚特代表职能缺乏了解，也缺少胜任潘查亚特职务的能力。而潘查亚特代表不仅仅要处理村庄中的具体事务，还要参与制定发展计划和立法、行政等，妇女代表要真正发挥作用，必须具备一定读写能力和公职人员应有的素质，掌握一定程度的“策划、执行、监测和评估的艺术”[17](P111)，这就需要加强对妇女的教育和潘查亚特妇女代表的培训。教育培训可以扩展他们的眼界，让他们理解道德，反思现存的规则；变得更加自信，看到妇女对社会的贡献；提高批判和思考的能力，培养思维和行为能力。还要提供信息、知识和技巧，让他们更愿意参加政治讨论，更愿意成为组织的成员，更愿意参加选举等等。对已当选的妇女代表进行系统培训也至关重要，系统科学的专门训练可以帮助他们更好地理解潘查亚特的职能，教导他们更好地运用权力。培训应当涵盖潘查亚特各项职责，并且提供可操作的方法。
收稿日期：2010－03－27
