对国家科研项目实施监理，简称国家科研项目监理，是指依据法律规范、有关政策以及科研合同和科研监理合同等，由特定机构对利用国家科研资源进行科学研究的国家科研项目，以相对独立的第三者身份以观察或者检查等形式，对其研发质量、进度、效率和效益等进行监督检查并作出相应处理决定或者建议的过程[1]。在国家科研项目中引进监理机制，使监理成为国家科研管理的重要手段，将监理的约束和协调作用贯穿到科研课题的立项、执行和验收程序中去，是我国科研管理逐步制度化和规范化的必然要求。
一、系统论运用于国家科研项目监理的特点分析
系统论视野下，科研项目最重要的特点在于高风险性，及其导致的项目的高成本和低成功率。特别是一些大型科研项目更具有投资规模巨大、涉及专业学科众多、高技术密集、不确定性大、创新性强的特点，具有更高的难度与风险。要提高科研项目管理水平，就要充分认识科研项目监理自身的特点。
1.科研项目内容的创新性及监理工作的程序性因果。科研项目研究内容的最大特点是极具创新性，科技含量丰富。研发课题本身是全新领域，谁都难以准确评判其内容正确与否，极易导致科学技术超出监理机构甚至科研机构的控制范围，作为意识形态的科学技术会异化为超越监理的力量。这种异化性与超越性很大程度上决定了科研项目监理的程序性特征。必须通过对项目的立项、执行、验收以及对科研成果产业化情况的跟踪评价等实施程序监理，间接实现对科研项目的监理。
2.科研项目监理主体的专业性与监理工作公正性之间的悖论。鉴于科研项目内容的专业与创新性，监理工作必须由专家学者担任，而我国技术资源稀缺导致科研工作的主体稀缺，造成科研项目研究主体与监理主体的重合。从理论上讲，这种重合性是监理工作公正性的天敌，在专业性与公正性之间出现了零和博弈。在现有客观条件下彻底改变是不现实的，通过具体的制度设计避免或减少专家们暗箱操作的机会还比较可行。常见的是沿用司法界的做法，在科研项目评议时坚持回避制。笔者认为，应改革评审专家的选择和管理方式，最大限度地提高有限科技资源的利用率，力争排除零和博弈，走向双赢。
3.行政合同的公共利益性与监理工作连续性。国家科研工作是就国家的重大科研项目，经协商由国家提供资助，科研机构、人员将研究成果提供给国家的活动，本质上是行政合同。缔结此种合同的目的在于实现国家科研管理目标，实现国家和社会的公共利益。其特点决定行政机关对合同的履行具有监督指挥权，可根据国家法律、政策及社会经济形势的变迁，为随时保持与公共利益一致，而变更或终止合同的履行。这种监督检查并调整的工作是科研项目监理工作所要解决的主要问题，正因为科研项目与公共利益之间要随时保持这种一致性，所以监理工作的连续性就显得尤为重要。
4.国家科研资金投入及收益的非成正比性与监理工作有效性的抵触。我国科技投入的主导方式一直以政府投入为主，由政府自主决策，依靠相对大量的政府资金，集中支持若干科研活动。但在强化自主知识产权的今天，该投入方式表现出某些不足，突出表现为国家科研资金投入及收益的非成正比性。科研项目的创新性也决定了科研项目社会效益的显现必然是要经过很长时间的社会实践，政府科研资金的高投入也就伴随着高风险性，与科研收益并非总成正比。因此，科研项目监理的有效性在保证国家科研项目收益的顺利实现方面更具有十分重要的地位。
二、国外科研项目监理特点概述
1.监理系统化。国外科技评估系统（注：在范畴上稍大于本文所指科研项目监理系统，科研项目监理系统在某种意义上是它的子系统。），最早出现于上世纪初的美国，后为许多国家效仿，最终确立了它作为科技管理过程中的重要地位。国外的科技评估工作经过多年的完善和发展逐步呈现出系统化的特点。美国的科技评估系统比较完善，表现在：1)科技评估机构系统化，大致分三个层次：国会科技评估机构、州政府科技评估机构和大的院校和研究所科技评估机构[2]；2)评估内容系统化，涉及科技政策评估、计划评估、项目评估、机构评估、人员评估等诸多方面；3)评估程序系统化，细化为事前、事中和事后评估，每一过程都有专门机构负责，采用不同的方法评估。法国科技评估系统包括国会、政府、科研机构三部分，从宏观到微观对国家科技发展目标、科技政策等进行监督。日本、德国、英国等国在20世纪40-50年代，相继建立了国家科技评估体系，并且逐步系统化。
2.监理机制多元化。表现为监理主体多样化、监理工作公开化及竞争机制的引入。纵观各国科研监理机构的设置，基本分两种，即横向科研评估系统（政府性科研评估与社会性科研评估）和纵向科研系统（中央科研评估与地方科研评估）。多数国家如美国、法国、英国等都是横向与纵向科研评估系统并存，这是监理主体多样化的集中表现。日本的科研工作多倾向于应用技术领域，故在科研监理专家中企业界人士的参与较多。而欧美国家的科研活动多倾向于科学研发领域，则科研监理工作多由学者完成。监理日趋社会化和监理主体的多样化，必然导致监理工作的公开化和竞争机制的引入。
3.监理法制化。科研项目监理实现了对国家科技研发活动的客观监督，对于充分利用有限科技资金，避免因官僚主义带来的浪费和效率低下起到了极大的保障作用。为最大限度实现监理的价值，对监理活动本身的监督就显得尤为重要。近几十年来，各国纷纷尝试用立法来规范项目监理活动，力图实现监理法制化。美国、日本、法国、韩国等先后通过了规范科研评估工作的法律。1985年，法国政府规定，没有进行评估，任何国家级科技计划、项目均不能启动。日本政府1995年颁布《科学技术基本法》，明确了科技评估的地位。韩国、马来西亚等国科技计划评估活动，需按有关法律设立机构，遵照法定程序工作、出具评估结论或向有关单位反馈结果。
三、我国科研项目监理的现状与改革
（一）我国科研项目监理系统存在的问题
1.封闭分立型科技投入体系导致科技投入主体缺位。我国科技研发体系是与计划经济体制相适应的由国家统筹主导，国家财政统一支持的封闭分立型科技投入体系。政府和社会作为两种科技投入主体，其投资领域是相互分离的。众多科研项目多由政府直接投资组织实施研发。社会力量通常只应市场需求对少数科研项目进行投资。该体系在今天科研项目市场化、科技投入社会化的国际科研领域已经表现出明显的弊端，直接导致了科技投入主体的缺位。将有限的国家财力投入到风险性极高的科技研发活动之中，会影响政府资金的快速流转。另外，政府作为政治和社会管理主体，虽对重大科技发展方向和大部分服务于公共利益性质的科研项目选择具一定优势，但在需要产业化的科研项目选择上则远逊于作为市场主体的企业和社会投资者。科技活动市场化的深入发展要求政府给予科研活动充分的自由，要求科研投入主体和科研主体多样化。应该建立一种以政府科技投入为主导，广泛吸收社会各种力量在内的多元投资主体。
2.科技投入主体的不规范性导致科研项目监理对象缺位。我国政府资金多投入到国家发展和安全的战略目标研发之中，而社会和企业在选择科研项目时更加注重市场化目标。这种科技投入方式直接导致介于政府与社会之间的一些研发项目缺少规范化资金支持，更缺乏相应的监理机制约束，造成科研项目监理死角。我国科技研发活动的监理主体缺乏配套法律规则，极易导致某些缺乏监理的项目被产业化，造成极大社会危害性。因此，我们在着手进行科技投入体系改革的过程中，要坚持政府主导下的国家科技投入主体的多元化发展。要充分调动社会各种力量积极参与，一方面弥补国家科技投入资金的不足，另一方面借助非政府资金的投入，对科研项目的市场前景有一个良好的把握。同时还要完善科研监理对象，确保国家和社会科研经费的规范使用。
3.科研项目监理系统非完善性导致科研项目监理程序缺位。我国目前科研项目监理工作多集中于对科研项目立项、执行、验收方面的监督和管理，极少关注科研成果研发后的社会效益问题，即缺少科研项目产业化跟踪评价监理环节，无形中破坏了国家科研项目监理系统的整体性。以系统论的观点审视，系统所具有的整体性是系统最为重要的一个特征，他保证系统能够发挥出最优功能。科研项目的创新性决定了科研项目社会效益的显现必然要经历长期社会实践。监理工作在科研项目产业化的调查跟踪中所要解决的不只是及时终止明显缺乏社会效益的项目，而且要对有关研发人员的奖惩进行评价，这对于激发科研人员工作的主动性和积极性将起到极大的促进作用。如美国政府在预算分配中实行“奖优罚劣”的办法，加强有效项目、修改不良项目[3]。故建议在我国科研项目监理制度中建立奖励后酌制度，由项目监理人员对科研项目进行事后跟踪、对其社会效益进行评价，依评估结果报请科研项目委托方对有关研发人员进行奖励或处罚。
（二）我国科研项目监理机制的完善
1.实现监理主体多元化。市场经济时代，不同层次主体对科技研发提出迥然各异的需求，科技投入主体多样化，必然导致科技研发机构多样化。我国的政治、经济转型是政府主导型的，以国家主动还权于社会为基础，这是我们构建多元化科研项目监理系统的基础。而我国科研项目监理主体多元化的建构应逐步进行。首先，在体制改革之初，社会的自主性还未获得充分发展时可建立由政府主管部门引导的各专家学者作为独立个体参加的、类似社会中介组织性质的国家科研项目监理专家储备库。其次，随着改革深入，市民社会发展的日臻成熟，政府主管部门可进一步将科研监理机构推向市场，允许多层次的科研机构之间竞争、并存。
2.保证监理机构独立化。为保证科研项目监理工作的有效性和独立性，调动监理专家服务公共利益的主动性和积极性，解决监理主体专业性与监理工作的公正性之间的矛盾，势必要改变国家科技主管部门牵头组织专家小组对科研项目进行监理的传统做法，保证监理机构和监理专家的独立性。参照国外的通行做法，国家科技主管部门只提供宏观的组织、服务工作，由有资格的独立科技监理机构具体实施监理工作。
3.保障监理程序公开化。监理活动公开化是监理公正性的必然要求。程序公开化，要求监理专家的组建公开化、监理过程公开化、结论公开化等。即专家的选聘要由国家科技主管部门从国家科研项目监理专家储备库中在坚持回避原则的情况下公开、随机选出。在科研项目立项监理中引入竞争机制、综合衡量立项申请人的条件；在项目执行过程中，监理专家组负责对项目课题组和项目执行情况进行监督等。全程监理工作结束，要将科研项目监理结论向社会公开。
4.确保监理机制合理化。打破传统的科技主管部门组织科研项目监理活动的做法，目的是要在科研项目监理活动中引入竞争机制，以此来鞭策科研监理机构公开、公正、有效地实施监理活动，建立起监理信誉。如：在科研项目立项环节中引入招投标制，择优选定立项申请人；在监理活动中引入问责制，对于影响科研项目进展的人为因素进行问责；引入奖励机制，对出色完成项目的课题组予以鼓励。
5.实现监理法制化。我国关于科研项目的立项、执行、验收等程序的规定散见于国家科技主管部门发布的各种规定和办法，尚未形成体系。而关于科研监理活动的规定更只能从国家的科技管理规章制度汇编之中推敲出来，这无疑不利于我们建构科研项目监理体系。科研监理也是权力，需要规范，否则也有被滥用的可能。加强国家科研监理立法，通过诸如《国家科研项目监理法》等一系列配套的制度和法律规范，在立法中明确监理主体的资格、工作程序、专家选聘机制、工作机制、报酬收取标准等是真正实现国家科研项目监理工作规范化、制度化的有效手段。
［收稿日期］2004-09-11
【参考文献】
[1] 杨建顺.国家科研项目监理的法学研究主报告[R].国家863计划资助课题.
[2] 陈华钦.发达国家科技评估体系介绍[Z].www.fjinfo.gov.cn/publicat/qbts/021/6.htm.
[3] 美国科技发展的保障——体制建设和投资管理[Z].www.Heinfo.gov.cn/kjdt/20030812/05.htm.^
