1 引言
在我国，农业科技成果转化率低的问题比较严重，个中原因，除了研究与开发经费严重不足，科技成果成熟度较低，成果采用者（农民）素质较低外，农业科技传播体系的问题越来越突出。
我国政府创办的农技传播体系缺乏活力和效率，影响了科技成果的转化（李艳军等，2002）。对于其原因的考察主要从三方面进行：(1)农技推广投资强度偏低、推广经费短缺（黄季馄等，2000）；(2)在长期计划经济体制下逐渐形成的现行农业科技体制，具有一套与计划经济相适应的组织结构和运行机制，行政倾向太强，市场导向性差（周曙东等，2003）。(3)推广部门与行政以及相关单位之间不协调和农业推广体系内部上下关系的不通顺。这种推广体系未能使科技人员与农民之间发生普遍的直接的联系，易造成农业科技人员与农业生产脱节，与农民需求脱节，导致农业科研偏向重视科研成果的学术水平和技术的先进性，而忽视成果在生产中可行性和经济上的有利性（陈斐等，2004）。尽管近年来已对农技推广体制进行了多次改革，但推广效率低的问题并未从根本上解决。
目前对农技推广体制的改革更多的着眼于内部组织运行规则的改变，即推广组织内部的微观运行状态，而没有从宏观上触及组织结构，这是改革难以达到理想效果的重要原因之一。本文强调，当前政府农技推广体系面临的最为迫切的变革在于：构造区别于政府治理的治理结构。 我国政府农技推广机构的“身份”经历了从行政机关到事业单位的一系列渐进式变革。改革前，农业技术推广职能基本是由农业行政主管部门来履行的。上世纪90年代初，随着政治体制改革的深入，一部分负有农技推广和其他行政管理职能的部门从农业行政机关分离出来，成为事业单位，但仍隶属政府主管部门，双方由此形成了委托代理关系。
委托代理关系是经济社会生活中非常普遍的现象，本质上是合作性活动参与者之间信息差别的一种社会契约形式，它是掌握较多信息（或具有相对的信息优势）的代理人与掌握较少信息（或处于相对的信息劣势）的委托人之间展开的一场信息博弈。目前学术界对企业的治理结构已经有了不少深入研究，但是包括政府事业单位在内的非经济组织的委托代理关系却很少有人涉足。本文拟通过对政府农技推广机构的研究证明：在既定的经济技术和制度环境下，只有委托代理关系安排得当，组织治理结构的效率才有可能改善。
2 委托代理关系的形成及一种解释
委托代理理论是一种较为成熟的公司治理问题分析框架。在公司制企业中，出资者所有权与法人所有权相分离，企业的财产所有权属于投资者，经营权则交给了经理人员，出资者拥有股权，以股东身份依法享受权利，但不能对属于自己的那部分财产进行直接支配，只能动用股东权利影响企业行为。在企业所有权与经营权分离后，由于委托人与代理人的利益不完全一致，使股东与经营者之间形成了委托代理关系。委托代理理论的核心是委托人（投资者）如何设计一个最优的治理结构与治理机制，以保证代理人（经营者）按照委托人（投资者）的利益行事。
詹森和麦克林(Jensen and Meckling, 1992)对委托—代理关系有过较为深入的研究，他们对委托代理关系形成的解释是，信息成本和代理成本的比较。在古典企业制度中，企业资本的所有者与经营者往往是合二为一的，企业的经营权力也高度集中于企业的高层，这无疑在很大程度上降低了企业由于委托人与代理人目标不一致而导致的代理成本。但是，随着知识在组织中的重要性日益增加，由于知识缺乏而导致的信息成本越来越显现出来，成为影响企业效率的主要问题。在这种情况下，现代企业制度往往是优先考虑知识的利用问题，然后再通过各种激励机制保证委托人与代理人目标一致。从这个意义上来讲，所有权与经营权相分离的公司治理制度之所以取代古典企业制度，就是为了保证充分利用经营者的知识。
哈耶克(Hayek, 1945)首先提出了组织效率取决于决策权和对于决策起支撑作用的知识之间匹配程度的观点，并认为解决二者不匹配的问题有两条途径，即将知识传递给具有决策权的人，或者将决策权传递给具有知识的人。詹森和麦克林进一步发展了哈耶克的思想。他们按照知识在代理者之间进行转移的成本的多少，将知识分为专门知识和一般知识，专门知识转移要比一般知识付出更高的信息成本。组织的决策效率取决于知识与决策权的匹配，当知识与决策权不匹配时，将与决策有关的知识与决策权结合起来，有助于提高组织的效率。保证二者结合有两种基本方法：一种是将知识传递给有决策权的人；另一种是把决策权传递给拥有相关知识者。
詹森和麦克林认为：将知识传递给具有决策权的人的过程中，面临着由于劣质信息而导致的信息成本；而将决策权分配给组织中拥有相关的较多专门知识的代理人时，面临着由于委托代理关系中委托人和代理人目标函数不一致所导致的代理成本。组织总成本是劣质信息导致的成本与目标不相容导致的代理成本之和，提高组织决策效率的关键，在于权衡由缺乏知识引起的成本和由目标不一致引起的代理成本，使两者的总成本最小，组织治理结构理想的情况是企业能够按照治理成本最小化来衡量组织的效率。
杨瑞龙与刘刚（杨瑞龙，2002）在詹森与麦克林对代理成本既有分析的基础上引入了知识成本分析。知识成本意指知识的转移、学习与传递成本以及因决策者缺乏知识与信息做出错误决策的机会成本。一个组织所使用的技术是另一个组织的产品，使用技术的组织不掌握技术的核心结构，这种情况下最容易产生知识成本。
决策的前提是决策主体所拥有的知识和信息集合，现代企业即使产生了一定的代理成本，如果能够更加有效地利用知识，带来的收益就远高于因知识不足而产生的成本。这样，现代企业治理结构中所涉及的委托代理问题实际上包含两方面内容：一方面，代理人是否具备足够的知识与能力接受委托；另一方面，怎样建立一套有效的监督和控制体系以减少或避免代理人的机会主义行为损害委托人的利益。
3 委托—代理关系视角下的政府农技推广体制分析
政治制度和组织尽管都可归结为治理结构，但是政治领域中的代理关系比经济领域中复杂得多。理论和实践都表明，农业科技进步不单纯是一个技术问题，还是若干行为主体相互作用的过程，涉及到技术进步相关主体之间的交易和互动。本文所讨论的农技推广机构的主要利益相关者，由作为农业主管单位的政府部门，作为技术研究者的科研机构，作为技术传播者的推广机构领导者及职工和技术使用者——农民所组成，由此而形成了下述几层委托代理关系：
第一层委托代理关系存在于国家与政府主管部门之间。国家将管理推广机构及所需资源的责任委托给政府部门，从而构成第一层委托代理关系。
第二层委托代理关系存在于政府部门与推广机构之间。我国政府主导型农业科技中介组织的投资主体是各级政府，但具体推广活动由事业单位性质的推广机构进行。由于主要是政府部门在履行监控和管理的职能，问题就转化为政府部门与下属单位之间的委托代理问题。由于政府机构是一种按行政上下对口原则设立的层级结构，受其管理的推广机构基本和政府的管理结构相重叠，也呈层级形态。目前我国从中央到乡镇共有五级推广机构，在制度运行上基本采用自上而下的推进路线。
除了接受行政主管部门的业务指导外，推广机构还受本级政府的掣肘。由于后者的直接领导权大于前者的业务指导权，使得推广机构日常更多的是围绕本级政府来开展工作，许多推广活动带有一定程度的行政强制性就是源于此。一项技术的推广与否，很大程度上取决于政府财政投入的偏好，而政府部门能否做出正确的技术选择，主要取决于政府相关人员的知识水平与个人行为。
另一层较为特殊的委托代理关系存在于技术研究机构与推广机构之间。目前我国约有69.21%的农业科技成果来自科研机构，来自大专院校的约占13.53%，农业科研机构因此成为农业科技成果的主要提供者，并与推广机构形成一种委托代理关系。
在对这一层委托——代理关系进行深入分析之前，有必要首先了解我国的农业科教管理体制。目前我国的农业科教管理体制是农业科研、推广、教育各成体系的“板块结构”：科研工作主要由各级农科院（科研所）进行，以中国农业科学院为中心，包括省（直辖市）、地（市）农业科学研究机构，主要从事应用型研究；与农科院（所）相比，农业高等院校的研究重点更多放在农业基础理论研究工作上。此外，中国科学院所属的植物、动物、微生物、土壤、遗传等研究所也从事一些农业基础研究工作；某些部委的科学研究机构及一些省科学院所属的研究所也开展部分涉农研究项目；农业教育主要归教育系统管辖；农业科技推广体系则按行政区划设置，主要由农业行政主管部门管辖。此外，科技局、科协等部门也有一些技术推广职能。
尽管近几年不少地区设立了“农科教结合”的权宜机构，但终究难以从根本解决条块分割问题，这造成科研机构与推广机构之间委托代理关系的特殊性：由于双方不存在隶属关系，政府部门扮演了中介的角色，同时构成技术推广服务的“中间委托人”和“代理人”。
4 政府主管部门与推广机构委托代理关系的分析
在推广机构的治理制度被纳入国家行政管理体系的情况下，农业行政主管部门与推广站（中心）主要存在以下二种关系：(1)组织关系。这是双方间最主要的关系，各级推广机构的职工按身份划分，管理人员和技术人员是“国家干部”，其余的为“工人”，正式职工由政府人事部门统一管理，人员任免、考核，编制的调配以及职称评审和劳资统计等都在其权限范围内，各站（所）领导一般不能独立决定站内正式职工的聘用、解雇、调任。推广组织领导者由上级组织人事部门考核任命，像政府官员一样有行政级别。政府部门对下属单位的重要管理手段之一编制管理，与财政拨款紧密联系在一起。(2)由组织关系决定的经济关系。推广站（中心）的推广经费和事业费在不少地区须通过农业行政主管部门转拨。
委托人对代理人的激励与约束往往是建立在对其业绩评价基础上的，在推广机构，以行政组织为主体设计的激励规则一般围绕着人事任命来进行，以晋升激励为主。这种激励制度是在行政组织掌握其领导人任命权的前提下发生作用的。从理论上讲，政府和推广机构是两类不同性质的组织，政府是社会管理部门，而推广机构是专业组织，这种把推广机构的领导作为行政官员的激励方式，只能强化推广机构的政府化和官本位文化，只会使其领导更加注重行政组织对个人能力与努力程度的评价，更多地关心上级主管部门是否满意，而不太在乎农民是否满意。
完善的激励结构必须通过有效的监督与控制才能得以实现。公司治理结构实现有效监督的必要条件包括：分治的（非一元化的）、平行的（非纵向的或上下的）、接近现场的（包括事前的）和信息对称的制度设计和配置。所谓分治的，指监督方与被监督方之间在利益、职责和组织上是分割的，在利益共同体内部或组织共同体内部，彼此间不存在委托代理关系意义上的监督；所谓平行的，是指监督方与被监督方处于同一组织层级上，而非纵向的、居高临下的，纵向监督往往是“钦差大臣式”的监督，很难发现问题；所谓接近现场的，是指监督方能够亲临被监督方的决策或执行现场。平行的和接近现场的都是为了保证对全过程的监督和实现事前性监督；所谓信息对称的，是指监督方与被监督方之间的信息质量是完全对等的，尽管现实生活中实现完全的信息对称是不可能的，但有效监督还是要求适度对称，即监督方所得到的信息足以观察和防范被监督方的机会主义行为（黄继忠，2003）。要做到信息的适度对称，除了要求监督方是平行的和接近现场的，还要求监督方具备一定的专业知识。
尽管公共组织的治理结构不同于公司治理结构，但从实践中总结出的监督的有效性理论还是有其普遍适用性的，所以我们可以将上述有效监督的条件作为参照，来探讨实现推广组织有效监督的途径。
上级政府主要是通过行政主管部门对推广机构进行监督管理。政府部门和推广机构是纵向的、上下级关系，政府部门对推广机构的监督，主要通过听汇报、看材料的间接方式进行。推广组织的领导往往由政府部门任命，有的则是原机关工作人员，这在增加了政府对于下属单位的控制程度的同时，也大大提高了下属单位与政府部门讨价还价的能力，这样的制度安排很难保证主管部门公正地履行监督职责。另外，农技推广组织需要完成主管单位的考核指标，主管单位也需要完成上级政府的考核指标，在共同接受上级政府的监管中，双方往往形成利益共同体。
农技推广体制过去和正在推行的改革措施，主要目的在于减轻财政负担，鼓励创收。这样一来，推广机构实际上面对的是一个多任务委托合同：既要“创收”，又要进行技术推广。在这类委托——代理关系中，对易于监督的工作的过度关注会诱使代理人将过多的精力花费在容易的一方面而忽视其他方面，从而造成资源配置的变异（张维迎，1996）。农技推广的业绩具有“难以度量”的特点，从纯技术性角度看，对数字和指标的统计结果进行评价要比实地调研成本小得多，因此，政府部门经常会把农技推广单位举办多少次培训讲座、接受培训人次等作为评价农技推广机构的主要依据，于是就出现了一些地方的科技下乡活动成为一种形式或一阵风的现象。部分时候，政府部门行使委托人身份，不过是行使程序化的决策过程。
5 新型农技推广体系的设想：委托人的非政府化
我们认为，只有在具有完善的外部治理结构的情况下，特定形式的内部治理结构才能出现并低成本地发挥作用。政府农技推广体系改革应该在宏观和微观两个层面上进行，宏观上的举措是，真正改变推广组织行政机关附属物的地位。
要造就一个完善的制度必须研究其局限条件。根据前面已经论述的，政府推广体系治理结构不健全的主要根源在于：(1)“所托非人”造成代理链过长，代理成本过高，过多的层级使信息反馈的效率大打折扣。同时，农业科研人员与农民之间难以发生普遍的直接的信息联系，容易造成农业科技成果与生产脱节。(2)委托过程的行政化。按行政区划设置机构导致不同地区间各自为政，妨碍相互间的合作与交流，使组织管理效率降低；政府部门习惯用行政标准来替代专业标准，重视数量控制、过程控制而忽视结果，导致推广机构内部的非专业化倾向。而且，随着农业技术的不断进步与发展，政府部门对技术进步状况往往反应迟钝，知识成本存在不断上升的趋势。因此，如何实现决策权与知识和信息的对应成为提高农技推广组织决策效率所面临的重要问题之一。
我们建议，鉴于科研事业和推广服务之间的紧密联系，二者可以采取合一的体制，即建立同时承担科研服务和推广服务职能的农业技术服务体系。农业院校和科研院所是农业科技创新的源泉，将农业院校和科研院所与现有推广体系相结合，充分发挥科研人员在农业科技推广中的作用，有利于从宏观上合理配置社会资源，提高科技创新的效率。具体做法是：推广工作由农业部和农科院共同领导，由于应用技术的研究主要在各省的农科院，因此，推广与科研的结合部应在农科院，即由各省农科院统管该省的农业科研和农业推广工作，确保农业研究与推广实行统一管理；大幅度削减农技推广体系的规模与层级，由垂直式组织结构变为更为扁平的组织结构。打破原先纯粹按行政区划设置的局面，各省农科院按照本省各地农业生产经营的特点，在各地设立职能性实验站，结合当地的生产课题进行研究，机构设置的扁平化意味着信息不对称程度的降低，有利于提高农业科研组织与基层推广机构对话的直接性。
农业科研机构与推广机构间建立直接的代理关系，使研究工作与推广工作联系更加紧密，缩短了代理链也就相应降低了代理成本（见图1）；推广工作中遇到的问题能够迅速反馈，研究选题也就更有针对性；设立职能性实验站的做法便于精简组织层级、打破地区边界。
图1 两种结构下代理成本的比较
Figure 1: A comparison of agent costs under two structures
在新型的委托代理关系中，推广组织作为代理人，继续承接作为委托人——科研机构的科研成果产业化的职能。与原来不同的是，政府将不能再以行政命令的方式来控制推广组织，双方的关系从纵向控制转向横行互动。
委托人对代理人的直接监督与激励总是存在一定的局限性，如果缺乏相应的外部治理机制，代理人的行为在一定程度上总是存在偏离委托人目标的可能，因此，设立一个对科研单位进行监督与约束的机构就显得很有必要。建议在省农科院设立董事会，聘请省农业厅官员、农业企业经理、农业院校专家、农民代表等各方面代表参加，以便对科研机构、推广机构的活动进行监督。董事会的主要职责：(1)就农技推广事业发展的重大政策问题向政府提出建议、接受政府和有关方面的咨询；(2)接受政府委托，决定公共财政拨款中用于扶持推广机构或推广项目中的资金分配；(3)会同有关部门，实施对拨款效果的监督、评估。
完善政府农技推广体系治理，还必须对推广机构的内部治理结构进行改革，而不能将原有的治理结构简单移植过来。内部治理结构的变革首先应从人事管理制度入手，要按市场经济要求建立农技推广组织领导的激励机制和约束机制，淡化行政权力，尤其是建立农技推广组织领导聘用的竞争机制，从社会中选拔真正有才能的人担任领导。与此同时，还应赋予推广机构充分的人事权，农技人员只有参加公开招考获取服务资质才可进入推广机构。如果推广组织领导人没有足够的自由进行管理，他们不努力不称职造成的问题也就有借口推脱。
6 结论
从上世纪90年代初开始的农技推广体制改革是市场化取向的，重要内容与方式是减轻财政压力、“减员增效”。本文强调，当前政府农技推广体系最为迫切的变革应该是：构造区别于政府治理的治理结构，否则，推广服务体系与研究体系的割裂问题、推广组织体系之间的条块分割问题、推广机构组织与管理上的体制缺陷，以及由此导致的行为偏离等问题，最终难以从根本上解决。
目前有关推广组织的研究，大多围绕把信息传递给有决策权者的思路进行，而很少从把决策权传递给拥有相关信息者的思路进行①。本研究最直接的意义在于为农技推广机构改革的趋势提供了一个有意义的理论基础。但是，值得注意的是，制度本身是一种博弈后果，改革的实质是一个政治决策和制度设计问题，中国农技推广体系目前的治理结构是政治妥协的产物。新型农技推广体制治理结构的构建既是一次经济制度改革，更是一次政治制度改革，既是一次利益和资源的重新分配，也是部门间的一次权力重组，由于涉及各方利益，进行起来决不会一帆风顺。中国是一个大国，不同部门面临着不同的制度约束和政治约束，因此，其治理结构的改革不应按照单一模式进行。与宏观管理控制方面的其他一些外部性很强的改革一样，政府农技推广体制改革必须经过广泛试点，切忌强制实施一种组织形式。
收稿日期：2006-02-15
注释：
① 最具代表性的一种政策建议是“归口管理”，即将分割的权利统一到某一政府部门手中。
