产品多质。知质费用巨大，知质与知价，是一体两面。几乎所有的市场行为，都是在试图降低知价/知质的交易费用。了解/宣传产品质量，本应是买卖双方的市场行为，但是常常能见到政府对产品质量的监管和干预。政府监管有效率吗？政府为什么要实施质量监管？本文弄清楚了一个半问题，希望能够以此抛砖引玉。

一、弄清楚的问题——政府质量监管无效率

1、政府监管无效率

谁更有效率，“效率”是说资源的使用更符合市价。政府监管与市场认证，都是一种第三方对质量的证明。

从成本上看，市场认证的成本受竞争约束，而政府监管的成本受预算约束。因而，从监管主体的角度，市场认证总是倾向于降低认证的成本，而政府监管，总是倾向于提高预算的数额。此外，预算都须提前编制，贴合市价的信息费用更高。

从收益上看，市场认证的收益受竞争约束，而政府监管的收益，受考核机制的约束。因而，市场认证是以客户满意为目标，这里的客户既包括卖方，也包括买方；而政府监管，是以领导满意为目标。作为第三方，当客户（被监管者）的行为不符合受众的要求时，因为一般情况下买方数量多于卖方，市场认证，会倾向于帮助卖方纠正不良的行为；而政府监管，首先要保证自身免责，再依据考核机制，对卖方的不良行为进行警示、公布，或处罚。在依法行政背景下，处罚的不与执法者收入挂钩，不产生收入。

因此，市场认证在竞争的约束下，必须符合市价，否则会被淘汰，而政府监管，采用的是非市价准则，无法画出边际曲线，无效率。

2、加入新局限，政府监管也可有效率

加入两个新局限：1、对违法行为实行惩罚性赔偿，2、允许举报。此时，政府监管可以有效率。

在没有发生技术革新时，一种特定的危害，发现它的成本，即该危害的信息费用，是固定的。允许举报，是说该信息费用可以转化为举报者的收入。实施惩罚性赔偿，即罚款数额上升，即隐瞒危害的机会成本上升，即该信息费用的收入上升。信息费用的收入不断增加，直至在边际上大于成本时，在逻辑上必然会出现黄牛。

事实也的确如此。2009版《食品安全法》法中“假一罚十”和允许举报的制度实施后，出现一个新职业，叫“职业打假人”。职业打假人的工作，就是“知假买假”，“寻假买假”，再向商家索赔。如果商家不就范，就向监管部门举报。对于商家而言，在质量问题被发现的情况下，不就范的成本就是被罚款，因此大多只好忍气吞声。职业打假人，从合约的角度看，就是赚取质量信息费用的黄牛。

由于职业打假人没有准入门槛，因此理论上潜在的职业打假人数量是无限的。在无数黄牛的竞争之下，每一种危害，发现它的成本和收益在边际上一定相等。此时，政府监管是“有效率”的。

3、“有效率”的代价高得惊人

职业打假人的出现，使得政府监管变得有效率，但从更高的层面看，这只是局部的有效率。职业打假人的乱象，是一场“虎威在前，而后众狐假之”的游戏。“狐假”的成本，是“虎威”。使政府监管变得有效率的代价，是“惩罚性赔偿”的司法成本。这项成本，高得惊人。

职业打假人要获得赔偿，抓住生产经营者明确的违法事实是关键。但是法律明确界定为违法的行为，生产经营者也更容易预防。无数职业打假人与无数生产经营者的竞争之下，争端的焦点会越来越倾向于法律界定的模糊地带。条文法无法穷尽现实，打假人与生产者的竞争，放大了法律中的模糊地带。

比如，在新的食品添加剂标准中，对于糖精的使用，“蜜饯凉果”可以用，但“蜜饯”不能用，而“凉果”又可以用。上面这仨，都啥区别？浓缩果蔬汁浆用二氧化硫违法，但我用它作原料，兑点水变成非浓缩的果蔬汁，却合法。这些模糊地带，但因为有了惩罚性赔偿，更容易成为争议的焦点，但从司法上更难进行裁决。

职业打假人在发现疑似违法的情况下，首先会申请政府信息公开，以固化证据，如果确实认定违法，则进行索赔，索赔不成则举报。如果有模糊处对其不利，则进行行政复议，甚至行政诉讼。食品安全监管部门几乎95%的政府信息公开申请、99%以上的行政复议和100%的行政诉讼，都来自职业打假人。

与此同时，“职业打假人”不受新消法待见。2016年新消法征求意见稿中明确提出，“不支持以赢利为目的的维权”。职业打假人依法打假，却不受法律待见，法律的前后矛盾，反映出职业打假人对司法资源的浪费巨大。

结论：辨质合约，政府监管的效率低于市场。为了使政府监管有效率，需要付出更高的成本。

二、搞清楚一半的问题——政府监管是为了卸锅

1、政府的质量监管，是为了免责，其本质是权利界定。

免责，是为了减少因事故而承担的责任。

政府监管的成本，是发生区域性、行业性食品安全事故。事故的处置，不仅会耗费大量的行政资源，更会影响到社会的安定团结。这个成本，太昂贵了。政府对食品安全的监管，是为了减少食品安全事故，特别是区域性、行业性的大事故的发生。几乎所有的政府监管行为，都基于相似的原因。

验证有三

（1）食品安全监管部门领导的考核标准中，“区域性、行业性食品安全事故”一律是一票否决项。发生事故，表明监管失败。其他再多的成绩，也无法功过相抵。

（2）食品安全监管部门，比起“什么是合格的”，更关心“什么是不合格的”。食药监局、质检总局等会定期公布检出不合格的情况，但很少表彰表现优良的企业。这与市场认证的目的是要告诉消费者产品有多好，正好相反。因为对监管者来说，不合格的，更有可能会导致食品安全事故。

（3）食品安全法律条款细则的的改变，与食品安全事故直接相关。对于已发生的事故，要主动预防。预防措施，是通过法条的形式固定下来。

（a）2009版《食品安全法》第二十八条，“（禁止生产经营下列食品）用非食品原料生产的食品或者添加食品添加剂以外的化学物质和其他可能危害人体健康物质的食品，或者用回收食品作为原料生产的食品”，与前一版1995版《食品卫生法》第九条“（禁止生产经营下列食品）用非食品原料加工的，加入非食品用化学物质的或者将非食品当作食品的”相比，09版前半句的改动源于三鹿奶粉中非法添加三聚氰胺的事件，后半句则是源于冠生园月饼事件。

（b）2009版《食品安全法》第二十八条，新增要求“（禁止生产经营下列食品）营养成分不符合食品安全标准的专供婴幼儿和其他特定人群的主辅食品”，源于三鹿奶粉事件和安徽阜阳大头娃娃事件。

（c）2015版《食品安全法》第三十四条新增要求“（禁止生产经营下列食品、食品添加剂、食品相关产品）用超过保质期的食品原料、食品添加剂生产的食品、食品添加剂”，该要求源于福禧事件。新增要求“（禁止生产经营下列食品、食品添加剂、食品相关产品）超范围、超限量使用食品添加剂的食品”则是源于塑化剂事件。

（d）2015版《食品安全法》第一百零八条第二款“任何单位和个人不得阻挠、干涉食品安全事故的调查处理”，源于福禧事件。

2、监管的本质是权利界定，这一点要从监管措施上看。

（1）发放牌照

发放牌照，常附加有资质条件。发放牌照的目的，在于降低界定的费用。

第一，直接减少了主体数量。因为没符合资质条件的主体淘汰出局了。所假设每一个产权主体，确权的成本相等，减少主体数量，就直接减少了确权的费用。

第二，淘汰的主体，是确权费用最高的部分。

未达资质而被淘汰的，大多是边际上的竞争者。产权主体上头成本越小，维护产权的费用越高。（向小摊贩维权，成本远比大企业的高：小摊贩打一枪换一个地方，大企业跑得了和尚跑不了庙；小摊贩赔不起，动不动就要钱没有要命一条，大企业赔得起）

（2）制定强制性标准

在市场上销售的食品，要符合食品安全国家标准（强制性）。强制标准，限制了产品的最低质量。

强制标准，目的并不是为了提高产品的质量，而是为了界定责任的边界。强制标准，从表面上看，是企业产品的质量边界，实际上是政府免责的边界。政府与企业之间存在大量模糊地带。说这是政府免责的边界，是因为政府只要按规程抽样检验，结果符合强制性标准，今后再出现事故时，相关人员可以免责。说并非企业产品质量的边界，是因为标准是否约束企业，除了标准本身，还取决于执法的尺度。食品标签、营养标签、强制标准由来已久，近几年随着职业打假人的兴起（实际执法尺度大大加严），才成为严重的问题（职业打假人针对的食品标签问题，绝大部分并没有食品安全的问题）。

有的标准过严，其实是为了降低执行的费用。比如瘦肉精为何要禁用？禁用的含义是“0”限量，是比限用更加严格的措施。禁用，貌似是过严的标准，其实是降低了执法的成本。瘦肉精种类多，当时并不是所有的瘦肉精都有检测方法。“限用”实际上执行成本太高。相比之下，禁用只要查药物的购销记录即可。

（3）强制认证

强制认证是政府的监管行为，它与市场提供的认证服务不同，本质还是权利界定。与市场认证的区别是，认证主体是否要对认证的项目承担责任。

市场认证，本质是公信力的隔离收费。认证公司需要对认证项目的真实性和符合性承担相应的责任。但是政府强制认证，并不如此。以3C认证为例，所有的符合性材料全部由被认证企业提供，一旦出现事故，政府作为认证方，并不用承担责任。政府认证，是提前确权，在出事时更容易找到责任人，更容易确定责任大小。例如，QS标志的真正含义并不是“安全”，而是“出了事可以帮你办它”。

三、没搞清楚的一半问题——政府怎么背上的锅？

政府监管，是为了免责，但政府是如何背上责任的？为什么不能“贵客自理”？权利界定虽然不是辨质合约，但是它是辨质合约成本太高局限下的替代，其“无效率”并未改变。这一点，没有明确的结论，但提出一些思考。

1、是不是有一些责任，市场无法内化处理？

从事实上看，所有政府主动加强监管的，都源于重大安全事故。事故的损失是一笔负资产。市场有处理负资产的一系列合约。是不是有什么因素（比如人命？），无法在市场的合约中内化处理，从而导致无主的责任由政府背锅？不清楚，欢迎讨论！

2、有大量监管行为，初衷是外贸壁垒。

从GATT到WTO，各国关税壁垒大降。但是WTO并不能降低各国对壁垒的需求。因此技术壁垒、绿色壁垒转而代之。有大量的政府监管措施，初衷是针对进口产品立壁垒。

例如：3C认证。入世初期，我国机电类产品从技术上落后于国外，无法通过提高技术门槛的方式阻止其进入。而认证，作为一种WTO推荐的合格评定活动，可以唐而皇之地限制你——你技术高不错，但我检验一下是不是符合我们的标准，总可以吧？3C认证，对进口严格，而对国内产品，走过场的多。有意思的是，随着我国工业技术水平的提高，东南亚国家对我国出口过去的机电类产品，也开始进行类似的强制认证。

禁用兽药。农业部第193号公告（2002年2月发布），规定了禁限用兽药名单。这份名单，在国内其实一直未严格落实（验证请度娘“活鱼”）。而相比之下，这份兽药名单，却与欧盟的禁用兽药名单完全一致。而同年1月30日，欧盟2002/69/EC决议，由于中国没有建立对兽药的官方监控体系，全面禁止中国动物源性食品。显然禁用名单的公告，就是为了应对国外的贸易壁垒。

如果这些措施只针对进口产品，也就罢了。但在WTO/TBT总则中“一致性”原则要求下，对国内产品也须实施同等措施。随着执法尺度的加严，这些措施对国内贸易的影响也逐渐显现。目前大量强制性的标准的制定，很大程度上也有限制进口的功能。

贸易壁垒，源自区域保护。中国经济的大幅增长，县际竞争下，从区域保护到全国统一大市场的转变功不可没，这是分工之利远大于隔绝保护的绝佳实证。WTO/TBT和WTO/SPS协定，多边磋商交易费用已经突破天际，合约的转变，只是时间问题。