引言

中国经济制度独特之处是在县域范围内，成功地建立了土地分成合约，促进了经济发展（张五常，2008，144-145）。但是在牧业生产中，分成合约并不普遍，特别是草地流转的分成合约非常少见，基本是以固定租金合约为主。我们对锡林浩特市随机抽样的155户牧户连续两年调研发现，2013年牧户流转面积占牧户承包草场总面积的百分比为35%，参与流转的牧户占总牧户比例为37%，2014年以后更高，流转面积和参与流转牧户比例都突破了40%，显然比全国农户平均26%的流转比例（农业部，2014）高很多。但是牧户的草地流转方式都是以固定租金为主，很少见到采取草地分成方式的流转合约。牧区的畜牧业生产相比农区的种植业生产更复杂、不确定性更高、信息费用更多，分成应该更加普遍才对，但是现实中为什么很少见？

当前对草原承包制度的最主要指责，就是认为草原承包会降低牧户合作，抑制草原畜牧业发展。一些研究也认为，草原承包会严重影响牧户之间的合作生产，降低牧户抵抗灾害的能力（Li, et al.,2011; 王晓毅,2009; 王晓毅,2013）。因为相比种植业，细碎化对畜牧业生产的影响要更加严重，严重抑制牧户合作的制度都具有不可持续性。分成合约是中国成功的关键，为什么在工业生产中都可以实现的分成合约在牧区生产中反而很少见？这是为什么？现实究竟是怎么样的呢？

一、不承包到户地区的组织成本太高而无法持续

内蒙古锡林郭勒盟有10多个国营农牧场，因为草地归国家所有，所以一直坚持集体利用的方式，即使在20世纪80年代以后，内蒙古集体所有的草原都开始实施“草畜双承包”、“双权一制”，国营牧场仍然坚持集体统一经营，而没有承包到户，甚至一直坚持到21世纪初。

改革开放以后草原集体经营的优势一目了然：“1991年末国营牧场的绵羊良种改良比例是82.59%，而全盟平均水平是57.6%。1990年末每平方公里可利用草场产值国营牧场是4789元，而全盟平均是4048元。具体绵羊个体产毛国营牧场是3.15公斤，而全盟平均只有2.52公斤。1993年国营牧场的各项畜牧业生产主要指标都优于全盟平均水平：1993年国营牧场出栏率48.1，全盟平均38.1；出售率44.2，全盟平均为31.2%。农牧民人均收入1443.6元，远远高于全盟人均1111元。国营牧场的单位面积载畜量明显高于全盟平均水平，畜均贮草量显著高于全盟平均水平一倍以上”（齐伯益、申万琴,2002, 1126）。

但是这些优势仍然无法弥补因为产权没有清晰确定导致的对集体利益和部分群体利益的侵占问题。实际上，任何组织都是有成本的，国营牧场集体经营所带来的收益，往往抵不过组织集体生产的制度费用。从1953年到1985年，锡林浩特牧管局所辖12个国营农牧场，有10年为盈利，剩余23年为亏损，总盈利额仅仅为272.05万元，亏损额为3848.56万元，净亏损为3576.51万元。经营30多年，无论是哪一个国营牧场，全部都严重亏损（齐伯益、申万琴,2002, 1167）。

下面这个例子虽然是在特殊的历史时期和特殊的灾害情况下发生的，但是反映的困难仍然是根本性的：对于任何一个组织，都要耗费制度成本，许多组织都在有意识或者无意识地依赖侵犯一些弱势群体、贫困牧户、妇女或者儿童的经济权益，从而维持组织的运行和管理。

“三分场1978年、1979年是锡盟先进集体，1980年被评为内蒙古自治区先进集体。在1977年的特大白灾影响下，三分场抗灾保畜取得惊人的良好成绩，黑白花奶牛保畜成活率98%，马95%，羊93%（羊死亡率较高是因为有500只暂由总场饲养，结果死亡320只，保畜率36%，导致三分场羊的保畜率降低4.5个百分点）。按照1978年实际费用核算，保活一只细毛羊的混合成本为24元，当时内蒙古细毛羊的每只售价是60-120元，三分场比国营农场平均保活率高很多，多保活4000羊单位牲畜，经济效益非常明显。但是在集体管理下，每死亡一只羊，可以按照30元核销；而三分场的灾后存活牲畜大量支援其它分场和北京，细毛羊竟然按照13元/只支援给兄弟分场2800只、北京1000只。结果导致三分场每多保活一只羊要赔11元，而每死亡一只羊可以盈利6元。”（齐伯益、申万琴, 2002,1169-1172）

因为草原归国家所有，以至于表面上是国营牧场管理者做出决策，但是在现实中，没有任何证据证明国营牧场管理者在重大事件上能够独立决策管理。集体利益被大量侵占，至21世纪初，国营牧场的巨额亏损引起国营牧场职工强烈不满，迫使国营牧场也不得不模仿周边集体草场开始承包到户，彻底放弃集体经营的模式。

虽然，草原承包之前发生的这个案例是极其夸张的个案，但是说明的道理却是根本性的：制度的灾难性变化前提之一是不能选择退出（张五常，2014，42）。在组员有权退出的条件下，虽然暂时增加组织成本，但是在自由竞争压力下，会存留下制度成本最低的组织方式。

二、国营牧场承包到户后显著促进了流转合作

针对承包前后的变化，我们选择锡林浩特市国营牧场为典型代表进行连续调研。我们分别于2014年、2015年两次入户面对面访谈调研，其中2014年在锡林浩特市随机抽样152户，其中国营牧场44户，2015年成功回访145户，其中国营牧场43户。同时，我们另外一组调研人员对国营牧场偶遇随机走访若干户，就一些细节进一步深入调研，其中2014年调研国营牧场13户，2015年调研国营牧场20户。国营牧场自2003年开始承包，从图1可以看出：自2003年开始，国营牧场的流转草地面积占所有调研牧户的总草场面积比例出现了根本性的变化，迅速增长。因为国营牧场一些流转不是牧户之间的流转，所以2015年的流转对象限定为牧户之间，流转面积占比明显减少，但是流转面积占比仍然显著高于周边集体草场。

因为在2003年国营牧场开始将草场由牧场统一经营，转变为承包给牧场职工分开经营。而当牧场的职工（牧户）具有草地的产权以后，流转行为也出现了本质性的变化。不但流转行为迅速增多，而且国营牧场的草地流转频率、流转面积都从低于周边集体草场，转变为显著高于周边集体草场。这些流转行为也减轻了国营牧场普遍草地面积小带来的规模效益差的难题。

（按：这里的图显示不出来，请点击文末的“阅读原文”从帖吧进入百度网盘看完整的原文。）

三、不承包到户会严重抑制牧户合作

草原承包到户以后，必然会导致共同协商、共同管理更加困难，因此有研究认为不承包到户，共同治理会更加容易、更加可行（杨思远，2007；王晓毅，2009）。没有将草场承包给个人，具有很多理论上的优势：有明显的规模经济；容易一起合作生产；容易建立社区自治组织、合作社、股份制企业等等。但是，事实上，因为草原没有承包到户，会明显影响草原流转，降低了合作分工。草原没有承包到户影响草场流转的现象，不但在没有承包到户的国营牧场如此，在集体所有的未承包到户的牧区草场也是如此。

2012年7月我们在吉呼嘎查调研发现，当地打草场已经分到户，而主要的放牧场并没有按照规定承包到户，而是按照组分为几大片草场，另还有不到10%草原是全嘎查的共同放牧场。各片之间原来可以相互放牧，现在跨片放牧常常被驱赶，甚至有的片与片之间已经建立围栏隔开。片内都是几个牧户共同放牧，只是时间长了每个牧户都有相对的主要放牧范围。

因为没有承包到户，当地草场流转反而明显变少，我们只发现了一户流转现象：出租草场方2011年冬天把自己的居住地和周边草场流转给隔壁牧户，可是，不但租赁价格很低，而且租赁时间很短，出租方想全年长时间出租，但是因为夏天本来就一起放牧，租赁方不愿意，所以只租赁牲畜过冬的几个月。所以，当草原未承包到户的时候，出租方能够出租获得收益的主要来源不是草场，而是过冬棚圈、水井房屋等设施。

当地仍然延续游牧的特点，表面看流动性很强，可是第一、公共放牧草场严重退化，离得远的牧户去公共放牧场放牧如同鸡肋，常常不得不放弃去游牧；第二、片内草场退化明显，草场质量远远不如邻近地区已经承包到户的草场。

整体上，牧户合作生产行为相比周边嘎查牧户的合作行为非常少，现有的合作也出现了下降趋势：不但部分牧户在自己主要放牧范围内驱赶其他牧户的牲畜，而且牧户之间矛盾越来越明显，对牲畜大户的反感非常强烈。部分依赖血缘关系仍然合作生产的牧户群体也出现了明显的贫富分化，希望草场承包到户的愿望也很强烈。

四、分成的“铁羊”合约分析

因为草场承包到户，所以流转增加是必然现象。但是草场承包到户是否抑制了牧户之间的合作呢？我们以“铁羊”分成合约来进一步分析。

当草原没有承包到户的情况下，确实可以很容易地合作生产，但是此时的集体经营带来的收益完全无法弥补因为产权没有清晰确定导致的对集体利益的侵占问题，以及因为不允许退出而导致的肆无忌惮地对集体租值蚕食的偷懒问题。在国营草场承包到户、集体经营和个体经营完全平等竞争以后，国营牧场反而产生了一个持续成功的分成合作模式：“铁羊”合约。

国营牧场的设备、耕地、草场承包给职工个人以后，都出现了明显的损失，譬如集体水利排灌设备很快就不能用了；譬如有的大型机械分给几户人家，单个家庭无法使用，维修成本高，就卖废铁了，但是唯独国营牧场的集体牲畜一直保持了绝无仅有的可持续利用。与周边嘎查不同，国营牧场的集体绵羊没有一分了之，而是在2003年将羊承包给职工，同时每只羊配10亩草场，每年上交承包羊总数的40%羔子作为租金（正常情况下每年繁殖的羔子成活率可以达到90%以上），而且不管未来集体牲畜是死是活，每年必须上交40%的羔羊做为租金，所以当地也称为“铁羊”合约。

以2014年为例，牧场规定每只羔羊作价320元（这个价格明显低于当时700元以上的羔子市场价，接近于净收益），折合为租金每年128元/羊，即租赁集体100只羊1000亩草场每年要交12800元租赁费。而美国在1995年至2014年联邦放牧费收取在175.9元/羊至99.5元/羊之间波动。以草场折算，当地亩产鲜草100～300公斤，以美国同类草场为例，每亩收取放牧费5.5元/亩至14元/亩（按照汇率6.8计算），和“铁羊”分成合约的12.8元/亩大致相当。

因为羔羊被折算为现金，而且不同年景羔羊有不同的价格调整，所以这个类似“铁板租”合约是一个典型的分成合约。在这个方案开始实施时候，草场不值钱，牲畜很宝贵，但是现在，草场租不到，牲畜却很容易购买。而这个合约完美地通过分成解决了市场变化莫测的难题。

为什么刻意补贴鼓励的人民公社（国营牧场）都以失败告终，而此并不被看好的“铁羊”分成合约却具有持久的生命力呢？主要的原因是，这个合约以当地习俗为依据，建立相对公平的自由竞争租赁市场，不但很好地适应了市场和气候的巨大变化，而且当地许多人都想租赁“铁羊”而不可得，也正是因为市场竞争保护了集体财产的经济租没有消散。显而易见，能建立公平的自由竞争市场要比刻意去补贴建立合作组织更加可持续。

五、集体草场承包到户后出现更多的合作生产

早在20世纪80年代就已经开始承包的集体草场，为什么没有因为承包到户而出现更多、更好的分工合作呢？这不符合常理。事实上，我们发现，牧户近几年的草地合约显著增多，以2014年锡林浩特市随机抽取集体草场牧户108户为例，草地流转面积占抽样牧户总草地面积比例由2010年的15%上升到2014年的27%。而有关牲畜的合约更加普遍，牧户之间“走场”、放“苏鲁克”等牲畜交易行为非常普遍。即使是草地的交易合约，表面上以固定租金为主要形式，但是我们估计至少一半以上草地流转合约伴随有牲畜合约。这些牲畜合约很难见到有书面约定，但是有习俗规定，从习俗上大致可以分为以下几种类型（仅以羊示例）：

1、代羊合约，部分牧户原来一直从事畜牧业，但自己不打算继续干了，就把草场转给亲戚等熟人，淘汰大部分牲畜，仅仅剩下一小部分牲畜，让熟人代牧、代看护，但是，自己仍然从事部分畜牧业生产，譬如帮忙买草卖畜；在农忙时期也要来租赁草场的牧户家帮工。

也有一些不依赖草地的代羊合约：干部的代羊合约、羊倌的代羊合约等，譬如有的羊倌也会有自己的羊，在帮助雇主放牧的同时，也可以免费放牧自己的牲畜。

无论如何，代羊合约必须要合作从事畜牧业生产，否则，羊分不同群，矛盾较多，很难长久维持。而且，一般而言，代羊合约要求在接羔的时期，各自主人能够自己看管接羔。所以，出租方有一小群羊的前提是能够提供分工合作从事畜牧业生产，譬如农忙季节来帮工、帮忙购买饲草饲料、协助出售牲畜等。

2、食用羊合约，部分牧户基本不从事畜牧业了，也因为种种原因不回来接羔，这时候，就会留少数几只自食羊，租赁方免费照顾饲养，但是自食羊仅仅是出租方自己食用，也不能多留自食羊。也有食用羊是租赁方的牲畜，并不特指。

食用羊合约并不强求合作生产，那么食用羊合约为什么会长期存在呢？一方面因为食用羊品质有保证，另一方面，可以通过食用羊防范市场风险，避免因为羊肉价格涨幅太大，导致草地租金过低的现象。特别是，在市场价格预期大幅增长时期，出租方有时间有经验也有合作意愿，还是会采用固定租金加食用羊的方式，通过帮工多获取一点分成收入。调研中也发现存在以食用羊合约为主的草地流转方式，草场的固定租金很低或者完全不收固定租金。

显然用羊计费比较复杂，涉及运输费用、饲养费用、疾病等等因素，而且羊和羊之间差异也较大，所以，现在许多牧户就直接采用固定租金方式，这种方式最为简洁普遍，也不要求合作从事畜牧业生产。为什么在固定租金合约明显简洁易行的情况下，现实中仍然大量存在附加牲畜合约？因为现实中许多牧户仍然愿意合作生产获得更多收益，而通过牲畜合约可以实现这一需求。

那么，为什么牧区分工合作行为非常普遍，而官方统计却很难见到呢？这是因为当前的草畜平衡管理制度不但禁止牲畜的异地流转行为，而且草畜平衡的标准明显偏严格，牧户独立经营情况下，牲畜数量都已经超标，如果通过分工合作提高效率，会使得饲养的牲畜数量更多，更加超过草畜平衡管理规定，将面临超载罚款的威胁。所以，牧户会隐瞒合作生产行为，特别是涉及牲畜的合作行为。

六、如何更好地促进牧区分工合作

显然不能认为农业中存在分成合约是许多第三世界国家经济停滞不前的原因(Eggertsson，1990)，在交易费用约束下，分成合约、固定租金合约、工资合约并不存在绝对优劣（Cheung，1969），但是从长期看，分成合约是降低信息费用促进合作生产的主要模式，分成合约可以看成是固定租金合约叠加许多约定俗成减责条款，分成合约需要风俗习俗的帮助，因为灾害很难科学计量，往往是依赖风俗习俗来降低制度成本（张五常，2014，277-287）。当前风俗习惯在制度改革的大背景下，原有的风俗习俗跟不上新时期的变化，也是限制了合作分成的重要原因，因此分成合约也会急剧减少。

现实中存在非常普遍的牲畜合约，“走场”等都是固定租金合约。但是在草地流转中存在大量以加强合作为目标的分成牲畜合约出乎意料，可以预期，分成合约仍然是未来牧区主流合约之一。而这需要当前管理体系的改革配合，譬如当前草畜平衡管理制度仍然限制了分成合约的许多行为。

目前促进牧业合作的方式也错了，政府以为合作社是最佳模式。其实，只要草地产权是专有排他的和可以转让的，现实的不同合约并没有优劣之分，也不意味着资源配置的效率是不同的。政府为了促进合作，鼓励牧户以合作社模式去合作生产，未免有削足适履的嫌疑，反而造成了寻租设租泛滥。所以，政府的主要任务是赋予牧户家庭可靠、可交易的草地产权。

此外，政府管制太多，也是影响牧户合作的原因，譬如，政府明确限制草原流转年限不超过三年，在草原流转合约的管理部门，不给超过三年的合约备案。合约短期化会限制牧户采取交易费用更高的合作方式。

七、结论

1、常常认为草原承包制度是抑制合作的根本原因。恰恰相反，草原承包搞得好的地区，合作数量多、形式多样，合作明显优于未承包地区。所以，政府的主要任务是赋予牧户家庭可靠、可交易的草地产权。

2、分成合约需要风俗习俗的帮助，改革初期分成现象减少的最主要原因是：在改革初期，原有的风俗习俗跟不上制度和市场的变化，也是限制了合作分成的重要原因。

3、此外，一些政府管制也影响牧户合作，譬如政府的草畜平衡管理制度严重抑制了分工合作；人为限制流转年限不超过三年；或者硬性鼓励以合作社方式合作。

参考文献

1.Cheung S. N. Steven.Transaction costs, risk aversion, and the choice of contractual arrangements[J]. Journal of Law and Economics, 1969, 12(1): 23-42.

2.Li Wenjun, Huntsinger L.China's grassland contract policy and its impacts on herder ability to benefitin Inner Mongolia: tragic feedbacks [J].Ecology and Society, 2011, 16(2): 1.

3.Thrainn Eggertsson. EconomicBehavior and Institutions, Cambridge University Press.1990.

4.农业部. 全国农地流转面积已达四分之一[N] . 2014. 经济参考报，2014年01月14日。

5.齐伯益, 申万琴. 锡林郭勒盟畜牧志 [M]. 呼和浩特: 内蒙古人民出版社, 2002.

6.王晓毅. 从承包到“再集中”——中国北方草原环境保护政策分析[J]. 中国农村观察, 2009, (3):36-46,95.

7.王晓毅. 制度变迁背景下的草原干旱——牧民定居、草原碎片与牧区市场化的影响 [J]. 中国农业大学学报(社会科学版), 2013, 18(1): 18-30.

8.杨思远. 从草场承包到草场整合——巴音图嘎嘎查草场使用权流转调查报告 [A],第一届中国政治经济学年会[C] .2007.

9.张五常. 经济解释（卷四）：制度的选择 [M]. 第一版. 北京: 中信出版社, 2014.

10.张五常. 中国的经济制度[M].香港:花千树出版社, 2008,144-145.