按：本文的作者是MPA硕士生。

市政环卫服务的市场化问题，我早就写过文章做分析，整个问题的关键在于环卫服务收费（卫生费）是受到价格管制的，导致政府从市民那里收来的卫生费不足，而生产要素的价格（包括劳动力的工资）其实是取决于产品的价格（而不是取决于老板），市民交的卫生费不足，当然也无法支付足额的工资给环卫工人，导致招标时的保洁公司也只能开出低价投标。详细分析可见我给学生布置的一道作业题的答案帖：《从广州环卫工人停工事件到城市环境卫生的成本如何负担》（http://tieba.baidu.com/p/4194773061）。

广州市HZ区环卫服务市场化与“逆市场化”改革的思考（作者：何迎敏）

广州市于1993年成立首家合资环保公司，开始了环卫服务的市场化改革，并于2001年制订出台《广州市市容环境卫生管理体制改革方案》，以文案的方式确定了环卫事业市场化改革的目标。在市政府的政策导向下，HZ区在2002年率先推行环卫体制改革，全面推行环卫服务市场化改革，被认为是在全市各区（县）中改革最快、最彻底的，除了保留环卫车队以外，全区主干道、街道的保洁全面推向市场化。

但在随后的运作中，市场化保洁陆续暴露一些问题，如公司减少人员投入造成保洁质量下降，环卫应急保障不到位、工人集体停工等问题，使政府趋向将之前外包给清洁公司的环卫服务收回自行组织保洁，逐渐出现了“逆市场化”的现象。最早收回保洁的是JNZ街，从2011年1月起，街道不再向市场公开招标，由街道所辖的市容环境卫生监督检查所（即环监所）直接招聘环卫工人，提供环卫服务；2013年，区一级行政主管部门——HZ区城市管理局请示区政府成立保洁服务保障中心，在不定人员、不配编制的前提下，“采取合同制形式自行招聘环卫工人，有效避免原环卫站机构和人员臃肿的弊端，进一步提高工作效率”，对其负责的保洁项目实施直管保洁；截止目前，全区18个街道，已有15个街道全部收回实行自主保洁，剩余的3个街道也将在合同承包期结束后停止外包，轰轰烈烈的环卫服务市场化改革似乎要以失败告终。

在考察政府文件及部分文献对HZ区环卫服务市场化改革的分析后，发现其解释的市场化弊端的几点理由都是站不住脚的，或许改革失败的原因并不是“市场”不好使，而是政府与市场之间的职责关系没有规范清楚。

一、信息不对称与“逆向选择”？

环卫服务市场被认为不是一个非常成熟和规范的市场，行业中的企业资质参差不齐，缺乏有效的信誉机制和信息披露机制，在参与竞标或提供环卫服务时企业会隐瞒重要信息，如故意降低价格投标，或以降低工人工资和罚款的方式来降低成本；而政府作为向市场购买环卫服务的一方，对提供服务的企业不完全了解，误以为中标的价格反映了市场的质量，愿意以这个价格购买企业的服务，最终选择的都是低价格、低质量的企业。将环卫服务市场看成“柠檬市场”，低素质的企业将驱逐高素质的企业，并长期占据市场导致保洁质量下降。而事实上，“‘柠檬法则’是一个神话”，优胜劣汰的市场竞争下，低素质的企业不能提供满意、优质的保洁服务，会被高素质的企业淘汰，即使在第一次由于政府不知情的情况下赢得项目，由于其质量不过关，在之后的竞争中也会被淘汰出局。更何况，环卫保洁服务此前一直由政府提供，我们有理由相信，政府对环卫服务所需的经费成本、保洁要求等掌握得非常充分（甚至比企业都要清楚），并能在招标合同中充分说明。但为什么在屡次招标中，中标的都是低素质的企业？重要的一个原因或许是政府有意无意地规避责任，错误的认为市场化改革就是为了降低成本，财政招标时也以“价低者得”作为中标的主要依据，导致竞标的环卫企业竞相压价，以低于成本价中标。广州环卫行业协会在2008年初的调查中发现：“如果严格按照环卫行业用工成本，广州市推向市场的所有清洁服务项目承包经费没有一项能够满足正常的用工成本。”而企业追求利润本是无可厚非，较低的经费导致中标企业只能在服务过程中降低保洁质量、减少环卫工人来实现企业利益。无法选择到优质企业的另一个原因则是，在招标过程中出现的“围标”、受贿等现象，压低投标报价或买通政府部门负责人而获得项目中标。在2012年广州市城管窝案中，“保洁招标”就拉下了一个市城管委副主任，4个中心区城管分局“一把手”，当中也包括HZ区城管局局长、环卫科科长等。可见，环卫服务市场中留下的低素质企业不是因为市场化，更多是因为政府出价太低、暗箱操作等不规范的行为，扭曲了市场的竞争。

二、合同的不确定性与“逆向选择”？

在环卫服务市场化改革中饱受诟病的一点是，由于当初签定的环卫合同没有考虑广州市“创文”、“创卫”（即创建全国文明城市、全国卫生城市）对合同的冲击，随着“创文”、“创卫”活动的开展，临时性的任务不断增加，原先确定的保洁时间和质量标准也随之提高，如原来的12小时保洁增加至16小时，加强路面清洗要求“路见本色”,导致合同双方就相关问题再谈判，从而增加了工作难度和交易成本。但问题在于，这种运动式的环境整治本身就存在不合理性，在制定环卫合同时，对保洁公司的工作标准应做出明确规范，并要求“平时与检查一个样”，而非在遇到检查时才突击加班，以减少对合同执行的不确定性。合同不确定性的另一个问题存在于合同周期的选择。根据《广州市环卫作业市场化运作监督管理办法》（穗城管委〔2013〕237号）第九条，环卫作业项目合同期限一般不超过三年。但实际运作中，企业始终处于一年进入、二年平衡、三年收益的状况，在合同期不超过三年的常态下，企业往往不敢大规模地投入资金更新环卫设备，不利于调动企业的积极性，而且还会使企业因短期行为产生道德风险，造成环卫保洁大部分在低质量、低标准、低水平上运行。此外，合同限定太多也影响了企业的自主性，其中一个是对作业人员数量的限定，以HZ区XG街的承包合同为例，要求“从2013年1月1日至2015年4月30日，所需进场人数不少于76”人。对人数下限的设置原意是防止企业过度压榨环卫工人、增加环卫工人工作量、降低保洁质量，但对于一个成熟、有独立能力的企业，对其用工数量、人工成本等本应有其核算标准，若政府强制要求，则可能导致工人人数过多、工作量太少而增加了企业的运行成本，同时降低了企业进行机械化升级改造的积极性（钱都花在工人身上，不愿再投钱更新设备），广州市环卫保洁机械化程度相比于上海等城市长期都是偏低的。

三、“划桨”的不听“掌舵”的？

个人认为政府监管缺失、缺乏成熟的企业退出机制是环卫服务市场化不成功的重要原因。对于乙方环卫保洁不到位的情况，尽管合同中明确甲方（政府）有权扣减经费甚至解除合同，但在实际运行中，这样的惩罚措施基本无法实现，“往往出于维稳的原因不能执行”。而且基于上述的招投标环节的受贿情况，政府的负责人因为收受利益而被公司“绑架”，即使公司做得再不好，也不敢对其解除合同，甚至在下一轮招标中还会迫于压力而选择继续合作。这当然不是市场化的错，如果基于合约的合作，当一方违反合同规定时，另一方应该理直气壮地对其进行惩罚，从而不断提高服务的质量。

有关管理部门认为，自行保洁可以将发包管理所支付给企业的相关费用（管理费、税金、利润等达到承包费用的17%）用于环卫事业发展。对于环卫服务的“逆市场化”改革，由于其实行的时间还不长，是否优于市场化还言之过早，将会在之后的学习与工作中继续关注。